La privatizzazione strisciante dello spazio pubblico

Cos’è lo spazio pubblico?

Foto F. Bottini

É difficile definire cosa sia lo spazio pubblico, non ultimo perché ci sono, e ci sono sempre stati, molti pochi spazi davvero pubblici. In quanto concetto, lo spazio pubblico si può far risalire sino all’agora greco, mentre nel corso della storia si identifica via via nel foro, nei parchi, nel green di villaggio, nelle piazze civiche e del mercato, nelle strade. Nella Grecia antica l’agora o luogo degli scambi è dove i cittadini si recano per incontrarsi, discutere, trattare, votare, intrecciando così i concetti di democrazia e cittadinanza con lo spazio pubblico. Ma visto che i diritti di cittadinanza nella Grecia antica spettavano solo agli uomini liberi, non stranieri, ed erano invece negati a schiavi, donne e appunto stranieri, più di metà della popolazione non era inclusa in questo «pubblico», esclusa dall’arena del dibattito. La mancanza di inclusione, dunque, così quanto la cittadinanza, caratterizza la natura dello spazio «pubblico» già in partenza.

L’accessibilità quindi è chiaramente una componente chiave dello spazio pubblico, così come il problema di chi lo controlla, determinando a chi è consentito di usarlo e a chi no. Naturalmente anche la proprietà, pur se non sempre fattore determinante dietro ai modi di uso e controllo dello spazio, tende ad occupare un ruolo centrale. Oggi quasi tutto lo spazio è posseduto da qualcuno: si tratti di un governo, di una entità privata o singolo individuo, istituzione finanziaria come un fondo pensione o un consorzio internazionale. Per esempio, la gran parte delle spiagge e sponde del Regno Unito sono di proprietà della Corona, mentre i parchi, a parte quelli Reali, tendenzialmente sono di proprietà delle amministrazioni locali. L’idea di «spazio libero», di «zona aperta» è oggetto di discussioni occasionali, concetto utopico, raramente tradotta in pratica.

Generalmente lo spazio di proprietà governativa viene pensato come «pubblico», in particolare gli edifici pubblici, le piazze, i parchi. Spazi simili sono stati a lungo anche associati sia a battaglie politiche rivoluzionarie che a manifestazioni di forza del potere statale, come esemplarmente la piazza Tianammen, o a Parigi i parchi le piazze e le strade in cui si concentra la protesta dal 1789, al 1871 sino al 1968. Ci sono anche i «commons» – terre sulle quale le persone hanno diritti comuni – che caratterizzavano tanto del paesaggio britannico prima delle enclosures del XVIII e XIX secolo – pure associati allo spazio pubblico, in particolare nei contesti rurali. Il sociologo francese Henri Lefebvre, che cominciò a scrivere di «produzione dello spazio» 30 anni fa, sosteneva che ogni società nella storia possiede un distinto spazio che risponde alle proprie necessità sociali ed economiche. Nello stesso modo in cui l’agora, popolato solo dai cittadini maschi liberi, rifletteva la cultura sociale e politica del proprio tempo, così lo spazio pubblico continua ad essere visto da sociologi e antropologi i quanto barometro politico e sociale.

Di chi è la Gran Bretagna?

Nel Regno Unito nel corso degli ultimi secoli ascesa e riflusso degli spazi pubblici e privati sono stati il riflesso delle vicende del governo locale, dell’autorappresentazione e democrazia locale. Ad ogni modo, è sorprendentemente difficile fissare con precisione queste oscillazioni perché le forme di proprietà rimangono a dir poco opache. Il Land Registry ha una banca dati, che però copre solo il 50% delle superfici e non da’ in aggregato tutti gli interessi proprietari. «Spesso ci chiedono chi possiede la Gran Bretagna e restano allibiti e stupiti quando diciamo di non saperlo» rivela un funzionario del Land Registry. Per esempio, il Duke of Devonshire, uno dei più grandi proprietari terrieri di Gran Bretagna, non è registrato, e le terre della Regina, del Ministero della Difesa o della Forestry Commission non sono registrate «in quantità significative».

Ma le tendenze del XVIII e XIX secolo, e prima dell’avvento delle amministrazioni locali, appaiono comunque relativamente chiare per grandi linee. Durante questo periodo le enclosures, che suddividono tanta parte delle campagne a vantaggio dei proprietari, sono formalizzate con centinaia di atti del parlamento, lasciando secondo le stime attuali solo il 4% delle terre di Inghilterra a Galles registrate come «commons». Nel frattempo, larghe parti dei centri urbani come a Londra, sono possedute da un piccolo gruppo di ricchi proprietari, che controllano vasti tratti della capitale. Per esempio il Duca di Westminster possiede l’intera parte nord di Mayfair, Belgravia e Pimlico; il Duca di Bedford Covent Garden, e lo Earl of Southampton il Bloomsbury Estate. A riflettere sia le divisioni sociali dell’epoca e il tipo di pratiche dei proprietari privati delle terre, la capitale in questo periodo si caratterizza per numerose piazze recintate e vie private, dove l’accesso pubblico è limitato o impedito da centinaia di cancelli, sbarre e posti.

Ma con l’avanzare dell’epoca Vittoriana, un vasto mutamento di opinione genera contese e dibattito pubblico sul problema delle chiusure e limitazione di pubblico accesso a tanta parte della città. Di conseguenza, al 1865, 260 chilometri di vie passano sotto il controllo dell’autorità locale, e vengono rimossi 140 punti di esazione, mentre il London Building Act del 1894 proibisce l’erezione non autorizzata di «qualunque paracarro, ringhiera, recinzione, barra, ostruzione o sbarramento». Con la crescita del settore pubblico cresce anche il controllo centrale e locale sulla proprietà degli immobili, da edifici collettivi come ospedali, scuole, alle strade extraurbane, autostrade, parchi pubblici, piazze, e naturalmente le vie urbane. Allo stesso tempo nel periodo del dopoguerra i grandi spazi dell’industria pesante nazionalizzata dominano il panorama. Oggi, il sistema di proprietà dei terreni nel Regno Unito è un patchwork di affitti e concessioni, coi vecchi proprietari terrieri tradizionali ancora in possesso di molti diritti, mentre le istituzioni finanziarie, i governi centrale e locali, i singoli individui sono proprietari a vario titolo.

Comunque il rapido ritmo delle trasformazioni post-industriali, insieme ai poteri di esproprio e ricomposizione, sta cambiando velocemente questo quadro. Sono gli enormi siti dell’ex industria pesante ad offrire le maggiori occasioni di nuova edificazione, e tendenze simili si scorgono anche nella rigenerazione dei centri città industriali in declino, come a Liverpool. La cosa che importa qui è che questi grandi spazi sono posseduti e gestiti spesso da un singolo proprietario, in contrasto con gli ultimi cento anni, quando la proprietà urbana era diversificata e composite, fra individui, enti vari, autorità locali. A Liverpool il dominio di un singolo proprietario privato è stato scelto come modello preferito dal consiglio municipale, con Grosvenor a controllare effettivamente un sistema di 34 strade o 17 ettari, concesso al costruttore per 250 anni. A Stratford City, un consorzio finanziario internazionale possiede le superfici, il grande progetto sarà controllato e gestito da un gruppo privato, che agisce come singolo proprietario.

Anche se è solo ora che il modello spaziale «privato-pubblico» si sta diffondendo in tutto il paese, alcuni esempi di proprietà private di spazi pubblici gestite da un unico soggetto – come il Broadgate Centre o il Canary Wharf – esistono sin dagli anni ‘80. Per quanto riguarda poi gli shopping mall chiusi, d’altra parte, da Milton Keynes al Bluewater, un’organizzazione del genere è da molto tempo la norma. Per quanto riguarda lo spazio pubblico la questione chiave è che se prima le amministrazioni locali controllavano, gestivano e mantenevano strade e piazze pubbliche, la creazione di questi nuovi ambiti «privati-pubblici» significa che, come avveniva nel periodo pre-Vittoriano, essi verranno posseduti e amministrativa singoli proprietari, che hanno potere di limitare gli accessi e controllare le attività. E pure nonostante l’importanza di queste trasformazioni, per motive legati alla difficoltà di ottenere informazioni riguardo alla proprietà, è quasi impossibile ricostruire quantitativamente quanto vasto sia questo trasferimento di proprietà dal pubblico al privato. É una rivoluzione silenzio, ma nonostante la mancanza di clamore sembra davvero lasciarci in una situazione proprietaria degli spazi che assomiglia a quella giunta sino all’epoca Vittoriana.

L’Homeless e l’Altro

Fattore chiave dei nuovi insediamenti «privati-pubblici» sono le regole che governano i comportamenti, e che assicurano che solo ad alcuni tipi di attività e persone venga consentito di godere degli spazi realizzati. Caratteristicamente, negli spazi «privati-pubblici» homeless e mendicanti vengono «fatti circolare» dalla sicurezza, mentre sono proibite cose come muoversi sui pattini o su tavola a rotelle. Politiche del genere, che corrispondono in modo significativo a quanto esposto di seguito sui comportamenti anti-sociali, si presentano con l’etichetta del «bonificare l’ambito pubblico», coi proponenti a sostenere che essi offrono un ambiente «pulito e sicuro». Dall’altra parte i critici affermano che essi creano luoghi sterili e uniformi, che inibiscono un vero accesso pubblico e a cui manca la diversificazione e umanità della tradizionale vita della strada, mentre spostano i problemi sociali verso énclave ghettizzate. Questi approcci hanno origine negli USA con iniziative come quelle dell’ex sindaco di New York Giuliani e la sua strategia della «tolleranza zero» per ripulire la città, che egli descrive come rivolta a «bonificare gli spazi pubblici di New York». A questi fini vengono individuati i senza fissa dimora, i mendicanti, i lavavetri occupanti di case, graffitari, ciclisti indisciplinati e giovani ribelli, in quanto individui la cui presenza non sarà tollerata. In questa scia, nel 1997 più di 70 amministrazioni municipali negli USA avevano approvato norme a proibire o severamente limitare l’accattonaggio, il dormire in spazi pubblici e altri comportamenti homeless. Per esempio, a Dallas è vietato chiedere al carità e l’attuale sindaco prevede anche di rendere illegale il fatto di dare volontariamente qualcosa a una persona homeless.

Secondo molti commentatori, dagli studiosi agli attivisti, la situazione degli homeless è considerate la «cartina tornasole» per verificare se uno spazio sia davvero pubblico, e di conseguenza queste tendenze stanno sollevando preoccupazioni sui diritti dei singoli in una società democratica, e portando molti americani a prevedere la « fine dello spazio pubblico». A loro parere, si tratta di tendenze che minano le fondamenta della democrazia liberale, mettendo in dubbio il principio centrale del saggio di John Stuart Mill, Sulla Libertà, che alle persone va consentito di fare ciò che desiderano, sin ché non danneggi altri, e Mill scrive come ci debbano essere «diverse esperienze di vita; si deve dare libero sbocco alle varietà dei caratteri, se non ne feriscono altri». Nel Regno Unito, nonostante le questioni dell’inclusione ed esclusione siano state storicamente legate alla definizione di spazio pubblico, si è convenuto che spazio pubblico è quanto è accessibile a tutti. Ma, con gravi fenomeni sociali come l’accattonaggio o gli homeless a livelli non certo paragonabili a quelli attuali, si trattava di un consenso facile da raggiungere. I mendicanti, naturalmente, sono da tempo una caratteristica accettata della vita urbana, e non hanno mai provocato dibattiti del genere, considerati come sono innocui. Ma si trattava di un atteggiamento senza dubbio sostenuto dal fatto che ce n’erano pochi. Però a partire dalla fine degli anni ’80 quello degli homeless è diventato un problema sociale significativo nel Regno Unito, a seguito di trasformazioni nella politica della casa e della salute mentale. […]

Business Improvement Districts

Con l’ondata di nuovi interventi edilizi che attraversa il paese, le politiche per stimolare i finanziamenti privati nelle aree urbane stanno cambiando aspetto e sostanza delle città e cittadine. Fra questi spiccano i Business Improvement Districts (BID), che hanno molti elementi in comune con gli insediamenti «privato-pubblico». Il concetto si basa su un contributo delle attività locali, destinato alla creazione di un ambiente attraente per il consumatore, simile a quello di uno shopping mall al chiuso. Questa caratteristica ha condotto alcuni commentatori a descrivere i BID come «centri commerciali senza pareti» [malls without walls]. Negli USA, dove è nata l’idea, i BID si sono dimostrati una cosa molto contraddittoria. I sostenitori indicano la serie dei miglioramenti apportati all’ambiente pubblico, ma i critici affermano che si tratta di cose non democratiche, tali da creare ambiti esclusivi, che ghettizzano e polarizzano le aree spostando i problemi sociali verso altre zone.

Nello stesso modo dei complessi «privato-pubblico» essi si caratterizzano per la presenza di personale della sicurezza in uniforme, e la proibizione di comportamenti antisociali, che vanno dall’uso della tavole a rotelle al chiedere l’elemosina. Propongono anche una visione dello spazio pubblico come prodotto di consumo, che si vende marchiando e commercializzando l’area come «destinazione» che offre una particolare «esperienza». I sostenitori di questo approccio lo vedono come un elemento di forza, che differenzia i luoghi l’uno dall’altro, mentre i critici sottolineano come, ironicamente, gli spazi risultino invece tendenzialmente tutti uguali. Esistono comunque distinzioni fra i BID e i nuovi interventi del Regno Unito, in particolare per quanto riguarda lo stato giuridico. Se la natura «pubblica» o «privata» di questi nuovi spazi è relativamente chiara, visto che sono posseduti e gestiti in modo privato, si devono invece chiarire le implicazioni dei BID per quanto riguarda i rapporti con le amministrazioni locali, almeno nel nostro paese. Negli USA i commentatori concordano sul fatto che i BID riflettono l’ascesa del settore privato, ma nel Regno Unito, dove l’idea è ai primi passi, la questione chiave è se essi offrano servizi aggiuntivi rispetto a quelli dell’amministrazione, oppure segnalino un’erosione dell’autorità locale – e di conseguenza della democrazia – nel controllo dell’ambito pubblico.

Il modello USA

Nonostante le controversie sulla loro precisa natura, ci sono al momento attuale negli Stati Uniti oltre 1.500 BID, con la sola New York che ne ospita un patchwork di 50. Altre città, comunque, come nel caso di Boston, continuano a considerarli un assalto alle prerogative del governo locale, e resistono alla loro introduzione. Il loro emergere alla fine degli anni ’80 è visto come sintomo di declino postindustriale, sia dei quartieri centrali degradati che dell’amministrazione municipale, coi BID a rappresentare il modo in cui i proprietari privati immobiliari scelgono di rivitalizzare gli spazi riproducendo specularmene la popolarità del mall suburbano. Col governo locale americano di fronte ad una crisi fiscale, i privati entrano nel varco accordandosi fra loro al pagamento di un contributo per creare questo tipo di ambienti.

Secondo il modello BID americano, se la maggioranza dei proprietari di un dato distretto vota a favore dalla sua istituzione, tutti devono versare una tassa annuale, destinata a creare un ambiente attraente e consumer friendly. Grazie alla propria possibilità di raccogliere questi cespiti, i BID gestiscono il proprio bilancio, che può variare da 10.000 dollari sino a 15 milioni l’anno, e decidere quali interventi attuare. Ma i critici vedono ciò come privatizzazione del servizio pubblico ed erosione della democrazia locale – visto che chi prende le decisioni non è eletto a suffragio universale – mentre i sostenitori indicano la serie di miglioramenti all’ambiente pubblico. Per dirla con lo slogan dell’ufficio del sindaco di New York, l’idea centrale del BID è di essere «pulito e sicuro», con la sicurezza privata e le pulizie in cima alla lista delle priorità.

In questo, il modello di gestione dei BID deve molto alla teoria della «finestra rotta» che tanto ha influenzato nel Regno Unito le decisioni sulle strategie da adottare riguardo ai comportamenti antisociali. Questa teoria, sviluppata da James Q. Wilson e George Kelling nel loro famoso articolo del 1982 su The Atlantic, sostiene che tollerare piccole inciviltà quotidiane, come il rompere una finestra, mendicare o l’ubriachezza in pubblico, aumenta le «paure dei rispettabili» e induce una spirale di declino urbano. Di conseguenza le aree BID sono governate da regole di comportamento simili a quelle che prevalgono negli spazi «privato-pubblico». Comunque, se la focalizzazione su rigide regole di comportamento e l’efficace esclusione degli homeless possono ripulire una zona BID, la conseguenza è anche che, inevitabilmente, queste attività si spostano altrove. A New York, per esempio, i commentatori descrivono come gli homeless si siano spostati verso le aree non-BID mentre si fanno sempre più zelanti gli sforzi della sicurezza privata per rimuovere tutti gli indesiderabili, secondo un criterio che trova echi anche nei BID del Regno Unito.

La questione esplose sui mezzi di comunicazione nel 1995 quando il New York Times pubblicò in prima pagina un’indagine che accusava le «goon squads» al servizio del Grand Central Partnership BID di aver «minacciato, molestato e attaccato persone homeless per allontanarle da ingressi, atri delle banche, piazze e marciapiedi in tutta Manhattan». I loro sostenitori, però, affermano che se i BID possono legare all’allontanamento degli homeless dai loro spazi l’erogazione agli stessi di servizi di sostegno e rifugi, si tratterebbe in realtà di un approccio propositivo. Ma sinora l’idea condivisa è che, anche se alcune aree stanno tentando di operare i questo senso, la maggior parte si limita a parlarne. I critici affermano anche che i BID ghettizzano e concentrano le aree, non solo spostando problemi, ma anche, attraverso la propria capacità finanziare progetti su larga scala, privilegiando solo le loro aree. La Grand Central Partnership, uno dei BID più grossi, ha emesso obbligazioni per 33,3 milioni di dollari a finanziare un programma di lungo termine della zona, con condizioni finanziarie di gran lunga migliori di quelle della stessa amministrazione di New York City. Nello stesso modo altri ricchi BID hanno cominciato in modo simile programmi di lavori pubblici che modificano il sistema stradale, le linee di trasporto e i servizi secondo le volontà dei membri aderenti.

L’altra principale critica che gli viene rivolta è che l’arredo urbano accuratamente tematico e uniforme dell’ambiente stradale crea un falso ambiente da «parco a tema». D’altra parte i favorevoli affermano che così si offre uno strumento sperimentato per rivitalizzare aree «vietate» dei centri città. Quanto forti possano diventare alla fine i BID non è chiaro, ma secondo i critici che li paragonano a «città dentro la città» o «micropoli», non è improbabile che arrivino a dominare il sistema di governo locale negli USA. «Nel lungo periodo non è difficile immaginare queste entità diventare ancora più potenti» scrivono gli studiosi Stephen Graham e Simon Marvin. «Appare anche possibile che possano gradualmente prendere un controllo più ampio nella costruzione e gestione sia degli spazi urbani che delle reti di infrastrutture che li riguardano. Alla lunga potrebbero anche riuscire in una totale secessione dal sistema di tasse pubbliche», proseguono.

Il modello britannico

I BID sono un’idea piuttosto nuova nel Regno Unito, coi primi 20 attivi nel momento in cui vengono scritte queste note, ed è troppo presto per dire quanto ampio sarà il loro impatto. Comunque, anche a questo stadio è chiaro come essi riflettano molte delle tendenze già individuate nello sviluppo dello spazio «pubblico-privato», con enfasi sulla sicurezza privata, orientamento contro i comportamenti antisociali, la creazione di ambienti «sicuri e puliti» organizzati secondo i bisogni dello shopping. Il modello è introdotto nel Regno Unito alla fine degli anni ‘90, importato secondo un importante operatore da uno dei suoi architetti, Dan Biederman, direttore della Grand Central Partnership e precedentemente di altri BID a New York. «Nella seconda metà degli anni ’90 gli studiosi coglievano che il Regno Unito stava percorrendo le medesime strade degli USA, col commercio ad abbandonare i centri città. Vennero diversi americani, fra cui Dan Biederman che diceva di avere un prodotto che poteva proporre al mercato britannico. Incontrò esponenti governativi e del commercio: l’impulso arrivò da lui» racconta ora il commerciante.

Contemporaneamente la Circle Initiative, un’associazione economica di Londra, stava esaminando la possibilità di raccogliere fondi attraverso un modello di tipo BID, da cui nacquero cinque BID volontari nel 2001. Comunque, quando dall’Ufficio della Vicepresidenza del Consiglio emerse una Linea guida politica ufficiale nel 2003, conteneva una significativa differenza rispetto al caso americano, ovvero che il prelievo del tributo sarebbe stato applicato ai gestori delle attività anziché ai proprietari degli immobili. L’idea diffusa è che il governo avrebbe voluto replicare più da vicino il modello USA, ma basarsi sui proprietari degli immobili avrebbe richiesto modifiche fondamentali alla legislazione fiscale, ritardando notevolmente l’introduzione dei BID.

Però la differenza maggiore con gli USA è il problema della «addizionalità»: in altre parole se i BID offrano o meno servizi aggiuntivi rispetto all’amministrazione locale, oppure si sostituiscano ad essa nel fornirli. Come negli USA questo ha significative implicazioni per la democrazia locale, dato che determina se chi decide come è meglio gestire e mantenere lo spazio debba essere eletto democraticamente, o scelto dalla comunità degli affari. Allo stesso tempo, molti operatori economici locali aborriscono l’idea di pagare una tassa per interventi che ritengono compito della pubblica amministrazione. Come accade negli USA i BID più grossi hanno notevoli poteri di trasformazione urbanistica e corrispondenti capacità finanziarie. Ad esempio, la New West End Company di Londra ha redatto uno strategic development framework e riceverà in tre anni 18 milioni di sterline dall’ufficio del Sindaco per finanziare gli interventi.

Sinora il giudizio è sospeso per quando riguarda l’indebolimento della democrazia locale. «Il settore pubblico lo considererà un allentamento delle forme democratiche? Alcune amministrazioni locali lo faranno, altre no. Inevitabilmente ci saranno alcune decisioni prese da questo nuovo organismo, che storicamente sono state prese da altri» prevede un commerciante. Altra importante differenza nella risposta Britannica ai BID è che, pur ampiamente favorevole all’idea, la polizia non è lieta dell’enfasi sulla sicurezza privata, e preferisce vengano usati i propri Police Community Support Officers (PCSO) in quelle aree. D’altra parte i BID preferiscono la sicurezza privata perché costa meno ed è più facile da controllare e gestire.

L’altro problema nel Regno Unito è che il modello BID adottato si concentra troppo sul commercio e il «passaggio», in seguito alla stretta collaborazione fra l’Ufficio di Vicepresidenza del Consiglio e la Association of Town Centre Managers per la definizione delle strategie. Secondo alcuni critici, questo modello è troppo caratterizzato dal desiderio particolare di aumentare passaggi e consumi, anziché l’insieme più ampio di priorità che dovrebbero sottostare alla creazione di spazi sostenibili ad alta qualità. «I BID vengono dall’idea di town centre management che a sua volta deriva dall’idea di incrementare il passaggio. É il modello Bluewater del centro commerciale extraurbano che influenza i punti di vista su ogni spazio commerciale» spiega un importante costruttore privato.

da:The privatisation of public space, rapporto per il Royal Institute of Chartered Surveyors, Londra, marzo 2006; estratti e traduzione a cura di Fabrizio Bottini

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