Entro due anni tutte le municipalità della Gran Bretagna con una popolazione superiore ai ventimila abitanti dovranno predisporre un «piano regolatore». Sinora, come ben noto, questo tipo di programmazione è stata scarsa o nulla, con conseguenza in quelle agglomerazioni di edifici brutti, malsani, inefficienti, che oggi chiamiamo città o cittadine. Una situazione che non si deve ripetere in futuro, e le amministrazioni locali, che hanno il potere di pianificazione urbanistica da più di dieci anni ma non l’hanno minimamente utilizzato, devono predisporre dei progetti. Ma prima che inizi questa immensa attività comunale in tutto il paese sembra il caso di porre la questione: «Che scopo ha la programmazione urbana?». Perché una moltitudine di progetti cittadini, predisposti senza adeguato orientamento, possono tradursi in una situazione peggiore dell’assenza di progetti. Meglio i mali e difetti delle città che già conosciamo, del loro peggioramento per colpa di una progettazione frettolosa, poco consapevole o addirittura stupida. E dunque chi di questi piani si occupa – ovvero tutti noi che nelle città viviamo – dovrebbe domandarsi che tipo di luoghi vogliamo e come è possibile realizzarli.
Questo studio è stato scritto allo scopo di stimolare la discussione sulle città e i loro piani. Fissa alcune linee generali sull’argomento rivolte al lettore non specializzato. Per chiarezza usiamo l’idea di «città giardino» come base della nostra dissertazione. Ma è necessario spiegare perché. Città giardino è un termine ampiamente usato ma generalmente equivocato, da persone che sembrano non essersi mai domandate il suo senso. La vera importanza sta nella specificità del concetto, dell’idea, di un progetto di città emerso nell’Inghilterra industriale, per una società industriale, ma in armonia con gli ideali tradizionali dell’abitare cittadino inglese. Per questa ragione è importante chiarire l’ambito dentro cui si incontrano i vari contributi culturali, a cogliere l’occasione di rispondere a un importantissimo problema secondo un criterio già condiviso. Certo si potrebbe rispondere che questo modello di città deve essere effettivamente concepito per essere salubre, efficiente, gradevole da abitare e come luogo di lavoro. Ma all’obiezione si può rispondere solo entrando nei dettagli.
In quanto tipologia di città moderna che risponde totalmente a certi criteri, almeno in prospettiva, il primo problema che si pone è cosa sia precisamente una città giardino, e dobbiamo rispondere. Una città nuova, che necessita di riflettere innanzitutto su cos’è una nuova città. E non farlo nell’ambito dell’Utopia, anche se il nostro grande problema è quello delle città vecchie, ma pensando a come orientare l’espansione suburbana già già in corso, e fare con una sforzo comparativamente minore di quei suburbi delle nuove città.
L’autentico valore dell’idea della città giardino però, è di definire un tipo di sviluppo a cui è possibile conformare secondo criteri variabili quello delle città esistenti. La città giardino non è semplicemente una teoria astratta: esiste come sperimentazione pratica di risolvere la questione del concentramento di persone nelle grandi metropoli, problema sempre più urgente in tutti i paesi civili. È opinione di molti, incluso chi scrive, che si tratti della principale soluzione a quel problema. Lo stesso termine «città giardino» si è diffuso legato a nuovi concetti di abitazione e metodi di progettazione urbana; ma il suo senso è profondamente radicato nell’aspirazione a superare i mali del sovraffollamento di popolazione nelle città, principale ostacolo al miglioramento dell’esistenza collettiva. Iniziamo dunque a spiegarne il significato, descrivendo come il termine sia entrato in uso, chi ha contribuito a definirlo, cosa è stato fatto per provare a tradurlo in pratiche.
L’uso corrente del termine «Città Giardino»
Oggi per città giardino intendiamo tutti quella descritta nel libro pubblicato a Londra nel 1898, da Ebenezer Howard, col titolo To-morrow, dove si proponeva e descriveva un nuovo tipo di cittadina. Dopo la pubblicazione di quel libro, e il lavoro di propaganda su quella proposta, il termine è diventato di uso corrente e viene utilizzato in tutto il mondo da chi si interessa di abitazioni. Non esiste in pratica alcun progetto di case troppo o troppo poco ambizioso da non poter essere descritto come città giardino, nessun più o meno grandioso programma urbanistico può ormai considerarsi completo senza menzione della sua cité jardin. E certo non deve sorprendere che in questo processo di diffusione il termine venga usato in modo elastico. Anche per esempio dagli speculatori edilizi, che ne hanno attinto abbondantemente, come vediamo un po’ ovunque nelle promozioni commerciali in cui compare. Ci siamo anche abituati negli ultimi tempi anche al termine di «sobborgo giardino» oppure «villaggio giardino» e tanti altri accoppiamenti del giardino con qualcosa di diverso. Chiunque intenda raccontarci di buona edilizia a villini, o programmi urbanistici a scala di quartiere o di parti di città, attacca quel «giardino» a qualche parola dando per scontato il proprio ingresso nel movimento per la nuova città. Una confusione abbastanza grave se consideriamo che «città giardino» è un termine dotato di significato non intercambiabile con altri. Propongo di cominciare ad esporlo questo significato.
Una Città Giardino Americana
Interessante introdurre, prima di procedere oltre, il primo uso della dizione «Città Giardino» da parte di un certo Alexander T. Stewart, ricco commerciante di New York, e ideatore di un progetto modello a Long Island, N.Y., nel 1869. Stewart era il proprietario del più importante grande magazzino di New York, poi diventato noto col marchio John Wanamakers, e come molti altri milionari non mancava di qualche atteggiamento filantropico. Acquistò 3.200 ettari di terreni nella circoscrizione di Hempstead, su Long Island, al prezzo di 140 dollari l’ettaro, con l’obiettivo di realizzare una città modello per i newyorchesi. In realtà escludeva qualunque inclinazione di tipo propriamente filantropico o solidale come si capisce da questa sua lettera pubblicata dal giornale locale Hempstead Sentinel:
«New York, 6 luglio 1869, informato che qualcuno ha fatto circolare la notizia secondo cui la mia intenzione nell’acquisto dei terreni a Hempstead Plains sia di destinarli alla costruzione di case in affitto e altri servizi pubblici a scopo caritatevole, ritengo utile ribadire che l’unico scopo per cui ho comperato quei campi è di dedicarli al più normale uso di spazi in quella posizione: ovvero realizzarci delle strade, suddividerli in lotti da rivendere eventualmente a chi vorrebbe stabilirvisi, ed erigere in vari punti chiave residenze e altri graziosi edifici, così che quella superficie spoglia possa rapidamente popolarsi di persone che tutti vorremmo avere come vicini di casa e cittadini contribuenti. Per fare tutto questo sono pronto e disponibile a investire parecchi milioni di dollari».
Se Stewart non aveva alcuna intenzione filantropica, appare probabile che avesse lungimiranti e ideali piani per la sua città modello. Il terreno era brullo e senza particolari caratteri, e furono immediatamente iniziati i lavori di conversione a campi coltivabili e alla nuova città coi giardini. Purtroppo il fondatore moriva solo sette anni dopo e il progetto si fermava. Era però stata realizzata una ferrovia di collegamento con New York e costruiti ampi viali alberati, mentre alla sua morte già sorgevano 102 case, affittate da 150 sino a 1200 dollari, per una popolazione di 275 persone. Dopo un periodo di stasi, per l’abbandono dell’idea originale, la zona diventerà un vivace sobborgo di New York, di qualità molto migliore della media, abitato da persone di qualche agio. Stewart probabilmente non aveva pensato a collocarci alcuna attività industriale, e certo tutto lo sviluppo successivo fu esclusivamente quello di una periferia residenziale; ma come succede in tanti altri casi simili attorno alle grandi città, col tempo ha attirato anche delle attività e oggi sono presenti alcuni grandi impianti. Una delle idee di Stewart era di mantenere comunque sotto il proprio controllo la proprietà dei terreni, che almeno fino alla sua morte non venivano venduti ma affittati. Possiamo ragionevolmente pensare che se fosse vissuto più a lungo il progetto avrebbe presentato caratteristiche interessanti e innovative trasformandosi in una cittadina degna di nota.
«Le Città Giardino del Futuro»
Il nostro uso del termine Città Giardino non ha comunque nulla da spartire direttamente con Stewart. Ebenezer Howard, nel libro citato più sopra, il nome l’aveva scelto indipendentemente; ed è l’idea di Howard e la sua messa in pratica ciò con cui ci stiamo confrontando. Riassumo la sua proposta di città da Garden Cities of To-morrow, il titolo con cui venne ripubblicato To-morrow nel 1902. Acquisita una superficie di 2.400 ettari a un costo di 100 sterline l’ettaro per un totale di £240.000. La superficie viene mantenuta in proprietà «in primo luogo come garanzia dell’investimento, in secondo luogo a garanzia dei cittadini. Al centro dell’area si costruirà una cittadina su una superficie urbanizzata di 400 ettari. Suddivisa da sei boulevard in sei parti uguali. Convergenti in un parco dove sono collocati gli edifici pubblici, e tutto attorno un passeggio-galleria con negozi e altro. La popolazione della cittadina è di 30.000 persone. I lotti edificabili hanno mediamente dimensioni di 6x40m. Ci sono orti e cucine comuni.
In un anello esterno alla città vera e propria si collocano fabbriche, depositi e altre strutture coordinate a una cintura ferroviaria. Le superfici agricole, 2.000 ettari, saranno adeguatamente attrezzate e gestite a scopo produttivo nel quadro generale, ospitando nella cintura verde una popolazione calcolata in 2.000 abitanti. La resa della città viene garantita dall’affitto dei terreni, e considerata ampiamente sufficiente: (a) a pagare gli interessi del capitale necessario ad acquisire le superfici; (b) a costituire un fondo di ammortamento a scopo di saldo del capitale; (c) per realizzare e mantenere tutte le opere di interesse pubblico e collettivo anche attraverso prelievi rateali; (d) dopo il rimborso delle obbligazioni costituire un ampio surplus utile ad altri scopi, come l’erogazione di pensioni di anzianità, o assicurazione contro infortuni e malattie.
L’affitto dei terreni è quindi un canone di locazione. L’amministrazione della cittadina è delegata a un Consiglio di Amministrazione eletto dagli affittuari. Esistono poi altre questioni sia finanziarie, che tecniche che di gestione amministrativa o agricola o di contesti locali diversi, ma possiamo essenzialmente affermare che: «Non esistono in realtà come di solito si presume due sole alternative – ovvero la vita di città o quella di campagna – ma una terza, in cui tutti i vantaggi dell’esistenza vitale e attiva della città, e tutte le bellezze e agi di quella di campagna, possano trovare una perfetta combinazione».
Una «Salubre, naturale, economica combinazione di vita cittadina e rurale» sarebbe sostenuta dalla proprietà dei terreni e dagli interessi della comunità che li abita. La città deve essere accuratamente progettata, di dimensioni contenute, e offrire tutte le comodità e vantaggi; ma il vero potere di questa Terza Calamita Città-Campagna» come la chiama l’Autore, deriva dal fatto che esiste «solo un proprietario: la città stessa». Se si legge il libro – vale ancora oggi la pena di farlo con grande attenzione – si capisce come se alcuni particolari del piano vengono affrontati con una certa esitazione, restano saldi i principi base dell’unità urbano-rurale e della proprietà dei terreni.
Il Movimento per la Città Giardino
Immediatamente dopo la pubblicazione del libro veniva costituita l’Associazione per le Città Giardino allo scopo di diffondere l’idea, e agire per tradurla in pratica. Era necessario un riscontro tangibile della città ideale, e via via sempre più persone si convincevano che si potesse realizzarla. Su questo carattere fondativo non ci potevano essere dubbi. Nel primo documento condiviso dall’Associazione (datato settembre 1899) si descrive la proposta di città giardino «una combinazione di città e campagna che offre tutti i vantaggi dei due tipi di vita». Anche nella prima pubblicazione più dettagliata dei propri obiettivi (1901) l’Associazione ribadisce: L’idea è di portare la città alla campagna insediando centri industriali in zone rurali».
Lo scomparso Sir Ralph Neville, per molti anni Presidente dell’Associazione, spiegava e rispiegava quel principio. Alla conferenza che si tenne a Bournville, nel 1901, affermava che la proposta era di «acquistare superfici a prezzo agricolo .. e organizzarci una città, una città di manifatture e case per chi ci lavora … con tutti i vantaggi della vita di campagna grazie alla messa a disposizione di spazi di proprietà della Città Giardino permanentemente destinati all’agricoltura, e con precisi limiti all’edificazione fissati in proporzione alla superficie totale» (Atti della Garden City Conference a Bournville, p. 12). Più avanti nella medesima dichiarazione affermava che «la vera base di tutto sta nell’innalzamento automatico del valore dei terreni quando la città attira popolazione» e «l’incremento rimane a vantaggio dei cittadini stessi». (Ibid., pp. 24-5). Nella letteratura prodotta dal movimento queste due componenti del concetto vengono sempre ribadite, sottolineandone i vantaggi sia per le imprese che per la comunità.
[si omettono qui le lunghe e si ritiene piuttosto universalmente note descrizioni di metodo e merito su Letchworth e Welwyn le prime due città giardino n.d.t.]
La definizione di Città Giardino
Lo studio del libro di Howard e dei progetti delle due città giardino rende possibile arrivare a una definizione coerente del termine. Se un normale lettore di giornali dovesse credere a ciò che si pubblica, potrebbe anche convincersi che l’intera Inghilterra sta per essere ricoperta di città giardino. Non esiste angolo del paese dove un’amministrazione locale non affermi di realizzarne qualcuna, e ovunque disinvolti costruttori usano quel nome nelle loro pubblicità. Ma non si tratta di una questione di soli termini: l’oggetto vero e proprio lo si può vedere esclusivamente, oggi, solo in Hertfordshire, a Letchworth, o a Welwyn Garden City. E per porre fine a qualunque equivoco la Garden Cities and Town Planning Association nel 1919 adottava la seguente definizione ufficiale: «Una Città Giardino è urbanisticamente concepita per una vita sana e attiva; con dimensioni adatte a promuovere ricche relazioni sociali, ma contenute; circondata da una fascia permanente di territorio rurale; l’intera superficie dei terreni è posseduta e gestita dalla comunità o da un ente fiduciario che la rappresenta». Questa è la nostra definizione di riferimento.
Proprietà dei terreni e urbanistica
Il tipo di città esemplificato nei casi di Letchworth e Welwyn Garden City, o descritto da Howard nel suo libro, è il prodotto di un’azione volontaria dove esiste totale unitarietà fra azione urbanistica e proprietà del suolo. I piani regolatori predisposti in questo paese ai sensi della Legge Urbanistica sono redatti dalle municipalità per terreni la cui proprietà appartiene a molti. Non esiste un interesse comune legale. Si redige e si attua il piano, ma non si tocca la proprietà. È vero che molti proprietari, singoli o associati, predispongono dei propri piani da proporre all’autorità locale perché li adotti ai sensi di Legge; ma si tratta di un piano che e adottato esce dal controllo dei suoi estensori, diventando modificabile e attuabile solo alla pubblica amministrazione. Nel modello della città giardino il piano è predisposto da un ente che non è municipale e non riveste alcuna autorità del tipo previsto dalla Legge, e viene attuato dal medesimo ente in quanto proprietario esclusivo dei terreni.
Quando i terreni con questo tipo di organizzazione proprietaria e urbanistica coincidono in tutto o in parte con quelli di una amministrazione locale, se l’ente che predispone il piano opera per l’interesse generale e per quanto in forma non ufficiale in collaborazione con l’ente locale, si verifica un caso assai migliore di quello di un Piano così come elaborato ai sensi della Legge. Così come accaduto nelle due città giardino realizzate, e riproducibile altrove, là dove un piano ancora non esiste, e proprietà e trasformazioni dei terreni sono controllate da un organismo volontario, analogo a quello sperimentato nelle due città giardino. Una situazione privilegiata perché il piano può essere assai più flessibile, variabile con maggiore facilità rispetto a uno tradizionale formale; l’organismo volontario, grazie alla proprietà del diritto assoluto, può esercitare i propri poteri di trasformazione in modo più rapido ed efficiente di quello pubblico. Se è l’amministrazione locale la proprietaria dei terreni, si possono alleare i due poteri, adeguando i termini ai limiti imposti dalla legge.
Valori immobiliari e tassi
La situazione che abbiamo schematizzato, di una duplice gestione del medesimo territorio da parte di un organismo volontario e insieme di un’amministrazione locale, ha l’ulteriore vantaggio del controllo sui valori delle aree, altrimenti impossibile, e della rendita per la comunità che altrimenti non si potrebbe assicurare. Nella concezione originaria della città giardino di Ebenezer Howard, non esistono prelievi locali sugli abitanti, demandati invece tutti insieme all’organismo volontario che li preleva a sua volta dagli affitti. Non si tratta di aspetti di poco conto. La proprietà del terreno conferisce notevoli poteri, e quando quei terreni coincidono con lo spazio della comunità locale e hanno dimensioni sufficienti si controlla un notevolissimo valore economico. La possibilità di elaborare un proprio progetto urbanistico di un organismo volontario, del tipo della garden city company, in virtù della proprietà dei terreni, garantisce poi gli spazi per le varie attività produttive commerciali e di servizio, e insieme di stabilire quantità e proporzioni degli edifici dedicati.
Per fare un esempio, certi esercizi particolari, come gli spacci di alcolici, si possono escludere, e lo stesso avviene con attività produttive discutibili. Ma il vero valore della possibilità di redigere e gestire il progetto non è negativo e di vincolo, ma positivo-propositivo. Uno dei ruoli fondamentali di un centro urbano è la sua funzione di mercato, di nodo per la distribuzione di beni. I valori immobiliari creati dalle attività commerciali e produttive sono, con rare eccezioni, i più elevati. Si è disponibili a pagare per uno spazio commerciale e di scambio molto più che per uno con qualsiasi altra funzione. Quanto lo si paga dipende da parecchie variabili; tra cui figura naturalmente la quantità dell’offerta di quello spazio dedicato. Quindi, un uso attento del potere di programmare e distribuire quegli spazi, consente all’organismo volontario di crearsi valori considerevoli.
A Letchworth è stata prevista un’area commerciale e di servizi, ma non si è provato né a regolare il valore dei terreni né a stabilire numero e categorie degli esercizi, salvo escludere gli spacci di alcolici. Dal 1904 al 1915 sono stati concessi a Letchworth quattro ettari per complessivi ottanta esercizi, con una rendita da affitto media annuale di circa 130 sterline l’ettaro. Che è il triplo di quella delle superfici industriali, e il doppio delle residenziali. Una buona quotazione di mercato anche a suo tempo, ma che non tiene conto del valore di monopolio. Gli spazi erano disponibili a chiunque li chiedesse, e la garden city company ignorava il valore di monopolio. Che ci fosse qualche correlazione al valore di monopolio e riferita agli affittuari, si può ritenere; esiste un limite economico naturale oltre a quello dimensionale fisico dell’area destinata allo shopping.
L’accresciuto valore della zona commerciale a Letchworth, ha soprattutto avvantaggiato gli imprenditori che attivamente hanno costruito o gestito quegli immobili. E che quel valore fosse considerevole è anche dimostrato dalla prosperità dei commercianti cittadini. A Welwyn Garden City si prova a sperimentare un approccio diverso. Le superfici commerciali vengono regolamentate così che il valore vada a vantaggio della comunità. Uno dei lotti è stato destinato a grandi magazzini, un’area di poco più di 1.000 mq concessa inizialmente per 33 sterline l’anno, che gradualmente crescono su un arco di 14 anni fino a raddoppiare a 66 sterline. Un altro lotto è affittato a ristorante e albergo, su una superficie di un ettaro e mezzo a 200 sterline l’anno.
Altri spazi verranno ceduti in modo simile a funzioni analoghe. Alcuni per banche altri per scopi commerciali, salvo la distribuzione al dettaglio. I vincoli posti all’uso di quegli spazi conferiscono un monopolio naturale a chi li acquisisce; di conseguenza non è possibile lasciarli a chi li sfrutterebbe a detrimento della comunità cittadina: la miglior possibile offerta di merci è naturalmente essenziale per i consumatori. Il metodo adottato è quello di nominare degli esperti in un consiglio di gestione alle cui decisioni partecipano rappresentanti della proprietà dei terreni, per far sì che qualunque guadagno, al netto del pagamento degli interessi sul capitale, sia devoluto alla comunità.
Si tratta di un metodo di gestione degli spazi commerciali sperimentale, e resta da verificare se e quanto soddisferà le aspettative. Col tempo emergeranno le necessità di eventuali adattamenti. Ma non esiste alcuna ragione per presumere già adesso che non possa funzionare. La vera domanda suona: risponde alle esigenze del consumatore? Se si, probabilmente qualunque altra difficoltà si supera senza seri ostacoli. Sinora, la breve esperienza di Welwyn Garden City mostra come il sistema tenda a ridurre il costo medio della vita, con una immensamente più ampia disponibilità di prodotti offerti agli abitanti, probabilmente impraticabile in altri modi. Se la distribuzione di merci al consumatore viene ben gestita, non c’è alcun dubbio che ne nasceranno ulteriori vantaggi. Il reddito conferito alla comunità corrisponde al valore dello spazio, più valore di monopolio, più una parziale condivisione dei profitti del commercio. Magari non è possibile distinguere tra queste componenti, ma neppure serve provarci. L’effetto si comprende dalla disponibilità a investire.
Questi esempi rappresentano una illustrazione degli obiettivi conseguiti accoppiando scelte urbanistiche e proprietà dei terreni secondo il criterio della città giardino. Ed è possibile soltanto prima che entrino in campo altri interessi; ma esistono altre possibilità importanti e abbastanza evidenti. Per esempio che possa essere una amministrazione locale ad agire secondo criteri innovativi, con grandi vantaggi per la comunità. La proprietà assoluta dei terreni conferisce un forte potere di condizionamento sulle attività che si svolgono nel territorio, a seconda della localizzazione e dimensione; se questa proprietà è di un organismo volontario che agisce insieme ad uno pubblico, si facilita la funzione sociale senza per questo interferire coi diritti individuali delle attività, cosa altrimenti impossibile. La cooperazione stretta e continuativa tra municipalità e corporation proprietaria dei terreni, apre il campo a esperimenti degni dell’attenzione degli esperti di economia politica.
La Città Giardino in quanto Ideale
Quali gli effetti generali sull’urbanistica? Ci sono poche probabilità che oggi le amministrazioni locali possano seguire l’esempio di Letchworth e Welwyn Garden City. Ma possiamo certo pensare che la città giardino possa essere considerato un modello ideale di programmazione progettazione e gestione urbana. La cui influenza può arrivare all’opera di redazione dei piani locali. Sinora le città giardino sono state prese ad esempio per l’organizzazione della griglia stradale, le tipologie edilizie e i raggruppamenti residenziali. Ma si tratta solo di una piccola parte della teoria. Che una città giardino si possa ridurre a un quartiere residenziale con una buona dotazione di servizi, è vero tanto quanto che il problema delle abitazioni per i lavoratori si possa risolvere con un po’ di volenterosa filantropia degli industriali. Le città giardino offrono una qualità residenziale senza dubbio di qualità sopra la media, e anche lì come altrove un datore di lavoro si può anche dimostrare filantropico; ma si tratta di questioni marginali rispetto al vero significato del modello. La città giardino unisce finalità individuali, municipali, industriali.
Non si tratta di un semplice progetto urbano, ma di una organizzazione altamente innovativa. Le città non si fanno coi piani urbanistici. Sono le forze dinamiche, le energie umane e le intraprese economiche e produttive, la crescita di popolazione derivante da potenti forze di attrazione. È tutto questo a fare le città. Nel passato i centri urbani crescevano dalla spinta cieca di queste forze; oggi esiste uno strumento, l’arte urbanistica, a sostituire a quel processo spontaneo uno più consapevole. Ma arte urbanistica non significa allineare vie, comporre gruppi di edifici uno dopo l’altro; vuol dire partire da un ideale, esercitare creatività, capire le città e amarle, poterle trasformare in ciò che dovrebbero essere. Questo è il valore della città giardino oggi. Un’idea di vita urbana ben organizzata che ogi si sta sperimentando in due luoghi del paese, e che si potrebbe, anzi senza dubbio si potrà, riprodurre in tanti altri. Ma c’è di più, ed è l’idea che dovrebbe affermarsi tra chi pensa di trasformare le città attuali, o prepara progetti per la loro espansione.
da: Theodore G. Chambers, W.R. Lethaby, George Lionel Pepler, Charles Benjamin Purdom, R. L. Reiss,Town Theory and Practice, Benn Brothers, London 1921 – Estratti e traduzione a cura di Fabrizio Bottini
