Editing (con taglio di interi passaggi giudicati troppo specifici e personali) di uno scambio epistolare tra di due urbanisti sul Documento di Inquadramento delle Politiche Comunali allora approvato dal Comune e che voleva rappresentare la transizione verso una diversa forma di urbanistica assai più attenta di quella tradizionale agli interessi privati. Ripreso dal sito Eddyburg tecnicamente quasi illeggibile e decontestualizzato solo per proporlo ai lettori dell’Era Salva Milano di cui costituisce una specie di indispensabile premessa (f.b.)
Edoardo Salzano
La «Capitale morale d’Italia» è stata spesso chiamata a svolgere il ruolo di sperimentatrice delle pratiche di pianificazione più corrive verso gli interessi privati e individuali e meno garantiste degli interessi pubblici e collettivi. È degli anni Cinquanta e successivi quel «rito ambrosiano” per il quale il rilascio delle licenze edilizie seguiva, quasi istituzionalmente, vie traverse e tolleranti. Gli anni Sessanta e i Settanta hanno visto aumentare di milioni di metri cubi le capacità edificatorie di un «piano regolatore» di cui un’infinità di compiacenti varianti e variantine aveva cancellato ogni capacità regolatrice.
Anche negli anni della «urbanistica contrattata» (uno degli strumenti principali di Tangentopoli) Milano fu all’avanguardia. Ricordo ancora le furenti polemiche a sinistra, nelle quali le ragioni del primato del privato erano sostenute e difese dall’assessore comunista all’urbanistica milanese. Già allora una parte della cultura urbanistica forniva la cornice culturale (e le stesse parole d’ordine) alle pratiche del craxismo rampante. In questi anni di nuovo Milano si presenta con una novità dello stesso segno. Una novità importante, suscettibile di fare scuola più che nel passato. Grazie all’autorevolezza culturale di chi la propone, all’intelligenza con la quale è argomentata, all’onestà personale dei soggetti che la propongono e promuovono – e infine, grazie al clima complessivo, particolarmente favorevole a operazioni ispirate al principio «meno stato più mercato», quale che sia il terreno sul quale si esercitino.
Mi riferisco, in particolare, al documento Ricostruire la Grande Milano recentemente approvato dal Consiglio comunale della capitale lombarda, che delinea la politica urbanistica che si adotterà per Milano, gli strumenti che si adopereranno, gli interessi ai quali ci si rivolgerà prioritariamente, i ruoli che si assegnano ai principali soggetti. È un documento redatto da un gruppo di lavoro coordinato e diretto da Luigi Mazza, noto e apprezzato studioso di urbanistica e pianificazione, dotato d’un ricco curriculum di esperienze, ricerche e frequentazioni, in Italia e all’estero. Il titolo esatto del documento (nella stesura che è stata divulgata prima della sua approvazione da parte del Consiglio comunale) è Ricostruire la Grande Milano – Strategie, Politiche, Regole, il sottotitolo esplicativo è: Documento di Inquadramento delle politiche urbanistiche comunali, la paternità è dell’Assessorato alle strategie territoriali, retto da un esponente di Comunione e liberazione nell’ambito di una giunta di destra.
Luigi Mazza
La mia convinzione è che il piano regolatore — o altre forme di piano con valore giuridico impositivo — non siano più uno strumento efficace; lo sono stati, in qualche misura, quando il problema era l’espansione urbana, non lo sono più oggi. In ogni caso, sia o non sia il piano uno strumento efficace, quasi mezzo secolo di urbanistica insegna che, non solo a Milano, le scelte di piano sono attuate quando esiste un attore politico che ha la volontà e la forza politica per sostenere quelle scelte. Se viene meno il sostegno politico le scelte vengono variate e il piano modificato.
Le varianti possono essere motivate da mutamenti del contesto e delle finalità perseguite, ma spesso accade che siano il risultato della pressione di interessi particolari, indifferenti all’interesse pubblico o in conflitto con esso, in questi casi l’esperienza insegna che il potere impositivo del piano non costituisce mai o quasi mai una difesa efficace; contro varianti che abbiano il sostegno, anche solo passivo, del potere politico non c’è legge o magistratura che tenga.
Il primato dell’interesse pubblico in urbanistica non credo sia mai garantito dalla legge, può essere garantito solo da una politica forte di un adeguato consenso. Se lo stesso adeguato consenso agisce contro l’interesse pubblico, la legge, come sappiamo, non sarà sufficiente ad impedirlo. In tutto ciò credo non ci sia nulla di sorprendente e scandaloso, a meno di ritenere che esista un «altrove» — la scienza urbanistica? — in cui è possibile rintracciare un modello del bene e dell’interesse pubblico di cui il piano degli urbanisti costituisce la rappresentazione e a cui le pratiche politiche e tecniche devono conformarsi.
Molti anni fa Haar ha definito il piano urbanistico «una costituzione impermanente» intendendo con ciò, ritengo, un contratto sociale che può e deve essere modificato per adeguarlo ai possibili mutamenti di contesto e delle finalità della comunità, ovvero, deve essere modificato quando esistano ragioni sufficienti per farlo. E le ragioni non sono necessariamente degli interessi particolari in contrasto con l’interesse generale, anche perché l’interesse generale, come del resto il piano, non sono un dato, ma il prodotto di un progetto politico; un progetto che riesce a costruire una mediazione tra interessi particolari e intorno ad essa organizza un consenso sufficiente per perseguire gli obiettivi che si è proposto. Il piano è un contratto sociale proprio perché negozia e disegna una mediazione tra interessi; la mediazione non è neutrale ed equilibrata, è sempre orientata da una prospettiva ridistribuiva che premia alcuni interessi a scapito di altri, la scelta degli interessi dipende dal progetto politico, ovvero da chi e come è stato definito l’interesse pubblico; ancora una volta, com’è giusto, la scelta torna alla politica.
Nelle pratiche l’urbanistica è sempre stata contrattata (nelle sacrestie, nelle sedi dei partiti, nei Rotary, ecc.), se vogliamo usare un’espressione accademica, è sempre stata, come ogni decisione importante, il prodotto di una o più policy community che nelle occasioni migliori si assumevano il compito di strutturare il dibattito e preparare la discussione del consiglio comunale, nelle peggiori riducevano il consiglio ad una cassa di risonanza pubblica delle decisioni già assunte altrove. Il piano con valore impositivo ha sempre costituito una formidabile risorsa di scambio (e di corruzione) nei rapporti tra sistema politico ed economico e quindi all’interno dello stesso sistema politico; uno scambio che avveniva nell’ombra e si travestiva nel dibattito formale, quando spesso maggioranza e opposizione, avendo già raggiunto un accordo, recitavano in pubblico una falsa contrapposizione.
Contrapporre un’urbanistica contrattata ad un’urbanistica non contrattata è un’ingenuità o un’ipocrisia. L’urbanistica — anche la più autoritaria — è nelle pratiche sempre contrattata, il problema è contrattarla bene e sottoporre la contrattazione ad un controllo trasparente, ovvero rendere esplicita la contrattazione che produce le scelte e comprensibili le ragioni che le giustificano, i nomi di coloro che le hanno assunte e sottoscritte, e non nascondere le scelte, come è sempre accaduto, dietro il velo anonimo del piano che tutto legittima perché, per definizione, è legge (ottima) dello Stato. È così, ritengo, che si realizza palesemente il primato del pubblico interesse.
Rimane da considerare la seconda possibilità interpretativa del primo principio, ovvero che il primato del pubblico debba essere inteso come primato dello Stato rispetto ad altri attori. Ancora volta è questione di intendersi; credo che lo Stato debba essere forte e autorevole, ma non dimentico che lo Stato siamo sempre ‘noi’ e che nello Stato si manifesta in modo estremo la nostra arroganza, incompetenza e irresponsabilità. Sono sorpreso nel vedere come molti dimentichino che l’azione dello Stato è il risultato combinato di burocrazie e sistema politico. Anche la polizia a Genova è Stato, e Genova insegna che non è possibile concedere a questo o ad un altro stato alcun primato preventivo, e lo insegnano quotidianamente il rapporto con il fisco o il lavoro nell’università.
Ad esempio, ritengo che la riforma Berlinguer fosse indispensabile, ma ritengo che poche volte una buona riforma sia stata introdotta con tanta approssimazione, presunzione e forse involontaria arroganza, senza alcun tentativo di coinvolgimento reale di docenti e studenti, senza affrontare un aspetto centrale di tutta la riforma, il valore legale del titolo di studio, e senza chiarire che o la riforma fallisce o è destinata a produrre — come ritengo inevitabile al punto attuale di medio degrado dell’università italiana — una competizione tra sedi che rivelerà le differenze di qualità esistenti nella didattica e nella ricerca.. Sono molte le forme dello Stato italiano in cui non mi riconosco e a cui voglio resistere, sta a noi modificarle con un’azione politica più efficace di quella già svolta dal governo di centrosinistra, ma proprio per questo non sono disposto a firmare cambiali in bianco a nessuno, né a livello centrale, né a livello locale. Nessun primato ex-ante allo Stato, lo Stato proponga la sua autorevolezza argomentando le sue scelte e confrontandosi anche con l’ultimo e il più modesto dei suoi cittadini — gli altri avranno sempre avvocati e fiscalisti a tutelarli — e giustifichi la sua forza essendo soprattutto forte con i forti, e poi gli si potrà concedere una maggior, ma non illimitata, considerazione.
Infine, due parole su Milano, non certo come un paradigma, ma come un esperimento su cui discutere e da confrontare con i tuoi cinque principi. Una soluzione del tipo adottato a Milano ritengo abbia il pregio — che il piano tradizionale e le altre soluzioni da te citate non hanno — di rendere le contrattazioni esplicite e più esplicite le responsabilità di chi le assume. Un intero capitolo del documento di Milano è costituito da regole inderogabili; e il piano regolatore tuttora vigente costituisce in molti casi un limite invalicabile per il decisore pubblico; infine è in preparazione il «piano dei servizi» che definirà con uno spettro più ampio dei vincoli degli standard quali sono le esigenze pubbliche e di interesse collettivo che devono essere soddisfatte per procedere negli interventi di trasformazione.
Il piano dei servizi è un tentativo di definire un sistema integrato e comprensivo di esigenze di interesse pubblico che non sono negoziabili in quanto prestazioni, anche se sono negoziabili le modalità secondo cui le prestazioni verranno fornite e le esigenze soddisfatte. Il rischio che non nascondo è che, per la nostra pochezza tecnica, il piano dei servizi possa reintrodurre molti elementi di rigidità che il documento di inquadramento ha cercato di indebolire. Rigidità che non costituisce — come continuo a sentir ripetere — garanzia per gli interessi pubblici, ma motivo di ritardo, impedimenti burocratici, e risorsa di scambio, nonché di ricatto e corruzione. Se la definizione del piano dei servizi potrà rispondere alle attese, la proposta milanese sarà completa e ordinata su tre strumenti: il documento di inquadramento che indica la volontà e la prospettiva politica e strategica dell’amministrazione; il piano dei servizi che definisce le scelte pubbliche specifiche; le rappresentazioni dell’esistente rispetto alle quali valutare i possibili effetti sulla realtà attuale delle proposte di trasformazione.
Rimane da considerare la capacità di misurare la coerenza dell’insieme delle trasformazioni. Si tratta di una capacità che soprattutto gli urbanisti dovrebbero mettere a disposizione del dibattito pubblico, o si pensa che possa essere disposta per legge? La soluzione milanese prevede che ogni proposta di trasformazione debba essere valutata da un organo tecnico dell’amministrazione che integra competenze tecniche, amministrative e giuridiche, e conduce autonomamente un’istruttoria e una valutazione delle proposte insieme ad un gruppo di tre consulenti esterni che hanno parere consultivo.
Grazie ai nuovi modi di operare introdotti dalle riforme Bassanini, il lavoro collettivo per la redazione del Piano di Inquadramento abbia caratteristiche diverse da quello previsto dalle procedure tradizionali per le modalità argomentative e per le tracce che esso lascia a disposizione del consiglio comunale e del pubblico. Pare sin troppo evidente, salvo forse ai critici frettolosi, che in ogni caso le opportunità offerte dal documento milanese sono solo opportunità che il decisore pubblico può cogliere o respingere dal momento che gli impegni che ha assunto con il documento di inquadramento sono politico-programmatici e non giuridici.
QUI la documentazione integrale dello scambio su Eddyburg Archivio
