Recensione a: Sara C. Bronin, Key to the City: How Zoning Shapes Our World, Norton & Co. 2025 – Come qui e là anche accennato nell’articolo il termine zoning, con le sue articolazioni inclusionary zoning o upzoning ecc., si riferisce al senso e contesto americano. Parlare o specificamente di «norme tecniche» oppure di «azzonamento» come si diceva una volta, o usare il generico «urbanistica», pareva davvero fuorviante, così ho optato per una interpretazione ad assetto variabile frase per frase. Del resto la classica contrapposizione americana tra Planning indicativo e Zoning prescrittivo qui compariva una volta sola e alla fine. Resta al lettore eventualmente criticare questa dichiarata scelta. F.B,
Schematizzazione grafica delle norme di zoning dal Regional Plan of New York and its Environs, 1928
Grande momento per le riforme in materia urbanistica. Dopo la pubblicazione del best seller di Ezra Klein e Derek Thompson, il termine abbondanza è letteralmente transustanziato, da una definizione quantitativa a una ricetta di deregolazione, specie quando si parla di zoning [nella forma americana che qui uso in accezione «urbanistica prescrittiva» per un lettore europeo n.d.t.] ovvero quali regole debbano presiedere le trasformazioni edilizio-urbanistiche. Il governatore della California (possibile futuro candidato presidenziale), Gavin Newsom, ha appena approvato una legge statale di modifica delle norme di zoning locali per sostenere le riqualificazioni urbane attorno alle stazioni del trasporto pubblico, piaccia o meno alle amministrazioni cittadine. Il Sindaco per adesso ancora in carica di New York, Eric Adams, può vantare tra i suoi successi l’approvazione di una radicale modifica delle ordinanze di zoning, la più organica dagli anni ’60, e anche il neo-eletto Zohran Mamdani, ha inserito nel proprio programma per la casa una «increasing zoned capacity».
Certo le prescrizioni urbanistiche possono essere legalitarie, burocratiche, tecnicamente minuziose, al limite anche onestamente noiose. Con le sue 3.091 pagine, la raccolta delle norme di azzonamento di New York City fanno apparire anche il monumentale The Power Broker [la biografia di Robert Moses premio Pulitzer n.d.t.] un tascabile per ragazzini come il Piccolo Principe. Ma nonostante la complessità della materia i processi di variante urbanistica e grandi progetti di trasformazione spesso suscitano appassionate controversie. Personalmente ne ricordo diverse a New York, di riunioni in consiglio dove varie parti politiche facevano saltare discussione e decisioni interrompendo le relazioni tecniche, strappandosi vicendevolmente i microfoni, impedendo di votare le delibere. Chiunque considera lo zoning fondamentale per i destini della città lo prende molto sul serio.
Nel suo libro Key to the City: How Zoning Shapes Our World, l’architetta ed esperta di diritto urbanistico Sara C. Bronin sostiene che le norme prescrittive urbanistiche siano essenziali per comprendere le città contemporanee e riflettere sul loro futuro. Ha pubblicato sul tema giuridico parecchi saggi scientifici, e questo libro, il primo destinato ad un pubblico più ampio, ripercorre tutte quelle riflessioni su ottime e pessime pratiche in zone diverse del paese. Evitando saggiamente tanti dei casi più studiati, come New York o San Francisco, e dedicandosi invece ad altri, come Hartford, Connecticut, dove ha lavorato una decina di anni fa a riscrivere tutte le norme, oppure a Buffalo, nello stato di New York. È cresciuta a Houston e racconta molto bene la sua esperienza in una famiglia latinoamericana di abitare, lavorare, spostarsi, dentro l’anomalia di una città dove lo zoning non è mai esistito. Oggi stimata accademica e giurista, ha presieduto l’Advisory Council on Historic Preservation durante l’amministrazione Biden, e trae spunto anche dall’osservazione del suo quartiere di Georgetown a Washington, D.C.
Guardando nel suo insieme la situazione dello zoning americano, Bronin nota anche caratteri molto positivi, ma non riesce a trattenere un certo moto di orrore davanti al quadro generale. Un eccesso di vincoli impedisce le trasformazioni di cui le città avrebbero tanto bisogno, dagli edifici multifamiliari a spazi pubblici in cui socializzare; mentre al contrario norme troppo permissive portano a realizzazioni ambientalmente e socialmente dannose, da colture agricole produttive troppo vicine alle case, o alle scuole. E tutto quello spazio urbano occupato dalle auto, in movimento o parcheggiate. Tre quarti della superficie urbana o suburbana d’America è destinata dalle norme urbanistiche a case unifamiliari, e tollera nei pressi esclusivamente edifici religiosi o scuole, rendendo difficilissimo realizzare abitazioni economiche e impossibile muoversi senza l’automobile. In Connecticut, quattro quinti della superficie totale a destinazione residenziale comprende nelle norme una superficie minima di lotto edificabile di quattromila metri quadri: che significa sedici volte quella di un lotto standard a New York City.
Già all’inizio del libro, Bronin espone la sua tesi: «Se ben concepito e amministrato, lo zoning può rappresentare la differenza per chi vive in un quartiere. Operare a favore di un migliore sviluppo economico, una migliore abitabilità e sicurezza, per un ambiente più gradevole, è qualcosa di necessario e possibile». E ancora: «scopo ultimo delle prescrizioni urbanistiche è consentire e favorire le trasformazioni di libera iniziativa tese a migliorare la qualità della vita». Da conservazionista di beni culturali ma favorevole alle nuove trasformazioni, Bronin rappresenta una eccezione rispetto ai soliti contrapposti fronti americani nell’uso dello spazio, di chi vorrebbe meno regole o addirittura nessuna regola, contro altri che invece auspicano un rigido controllo pubblico sulle trasformazioni edilizie.
Chi è pro-zoning si definisce favorevole a «preservare», difensore dei quartieri, ma è invece accusato dagli altri, in buona o malafede, di essere NIMBY (Not in My Backyard). A questo schieramento conservazionista, il cosiddetto upzoning (modificare le norme per consentire densità più elevate) sembra un modo per consentire ai costruttori di demolire e ricostruire ovunque a scopo di profitto e dividendi per gli investitori. Sull’altro fronte, che a volte si definisce YIMBY (Yes in My Backyard) si auspicano più norme del tipo upzoning, per più case e altri edifici, ritenendo qualunque conservazione anche storica come un ostacolo a sane dinamiche urbane, in realtà una forma di spontanea esclusione. Su entrambe le posizioni urbanistiche troviamo persone politicamente sia di destra che di sinistra, che considerano lo schieramento opposto una minaccia esistenziale. Bronin crede che su entrambi i fronti esistano idee condivisibili, e prova a tracciare un percorso intermedio, per un’urbanistica che accetta regole prescrittive anche se con fondamentali riforme.
Le riflessioni più convincenti favorevoli a una politica di zoning sono quelle che emergono da caso di Houston, l’unica grande città degli USA che non si sia mai dotata di una ordinanza. Come specifica Bronin, l’assenza dello strumento specifico dello zoning non sta a significare una assenza di regole a Houston. Vuol dire invece che la proprietà privata tratta accetta e applica regole caso per caso attraverso specifiche convenzioni, dove si stabilisce cosa un privato possa o non possa fare. Il tipo più famigerato di convenzioni private sono state quelle che proibivano comunque di rivendere immobili ad alcune categorie di persone (neri, ebrei, o altre minoranze che i meccanismi della discriminazione via via individuavano). Altre convenzioni assomigliano a regole di zoning privatizzate. Bronin ci racconta l’ordalia affrontata da suo zio veterinario che semplicemente avrebbe voluto destinare ad ambulatorio un piano della propria casa. Ci si potrebbe forse immaginare che essendo a Houston, la città senza prescrizioni urbanistiche burocratiche, una operazione del genere fosse cosa facile. Al contrario, lo zio si trovò di fronte l’ostacolo di una convenzione, che proibiva qualunque uso commerciale degli immobili (nonostante la presenza di uno spazio di quel tipo nel fabbricato – forse abusivo – al momento del passaggio di proprietà). Per ottenere il permesso fu necessario far causa alla città contro la convenzione. In un’altra città con regole di zoning, una soluzione funzionale mista di quel tipo sarebbe consentita o addirittura promossa, oppure soggetta a qualche esplicito limite. «Mentre là dove non esistono norme urbanistiche – scrive Bronin – le regole stabilite dai privati riempiono malamente il vuoto». Non esiste alcun criterio valido per tutto il territorio, solo un labirinto di regole per spazi circoscritti, applicate discrezionalmente dalla proprietà privata.
A seconda di come vengono redatte, le regole urbanistiche possono esprimere un controllo ossessivo sulle trasformazioni, o totale indifferenza per le forme dei progetti e le modalità di realizzazione. Bronin di nuovo condivide entrambe le modalità di approccio, a seconda delle situazioni. Se si parla di costruire case, è convinta che di debba lasciar spazio alle iniziative private. Mentre nel capitolo dedicato al tema «complete streets» (carreggiate e affacci che mettono in discussione la centralità automobilistica privilegiando pedoni, ciclisti, trasporto collettivo, verde) si dichiara sostenitrice degli orientamenti architettonici new urbanism che prediligono ordinanze di zoning comprendenti indicazioni sulle forme della città: come e dove gli edifici debbano allinearsi rispetto alla via, o quali caratteri esprimano. Ad esempio, Delray Beach, un piccolo centro della Florida a nord i Miami, regole di questo tipo propongono alle proprietà di scegliere tra sette stili architettonici , tra cui «Art Deco, classico, Mediterraneo, o Vernacolare Florida».
Secondo Bronin questo tipo di criteri form-based possono qualificare i luoghi in senso di appartenenza, anche se impongono qualche costo in più ai costruttori, che però si traduce in valore immobiliare. Il libro tratta prevalentemente della casa intesa come casa in proprietà più che in affitto, e questo valore immobiliare è da intendere come bene anche sociale allargato alla fiscalità locale. Certo valore più elevato significa anche affitti più elevati per gli inquilini. Ma quello dell’affitto non è certo un problema che si possa affrontare dal solo punto di vista urbanistico. Uno zoning architettonicamente prescrittivo può impedire inadeguati enormi centri commerciali, ma anche insediamenti di case economiche se non corrispondono alle specifiche indicazioni. Costruire luoghi, quartieri, dove si abita meglio, ma dove può accedere solo chi può permetterselo.
Il libro non tratta i temi dell’affitto controllato, della proprietà pubblica, delle case popolari, dei community land trust, del recupero dei valori immobiliari, di un governo dei prezzi e della loro stabilità, e un lettore attento potrebbe chiedersi che effetti potrebbe avere una urbanistica del genere sugli abitanti delle città dove ne vigono regole e pratiche. Chi vive in zone svantaggiate da una urbanistica inadeguata vorrebbe certamente continuare ad abitarci godendo dei risultati di regole migliori, ma c’è da chiedersi se potranno permettersi di restare quando tra quei risultati ci sono anche valori immobiliari e affitti alle stelle. Bronin cita l’artista Theaster Gates e la sua idea di trasformare una strada a scorrimento veloce a nove corsie di Chicago nel boulevard alberato in stile francese che si meritano gli abitanti del South Side. Certo che se lo meritano! Ma la variante urbanistica che trasforma la via, non può di per sé arginare anche le forze economiche scatenate da un simile progetto di riqualificazione. Quando a New York il viadotto dismesso della High Line venne riconvertito da infrastruttura industriale in un magnifico parco sopraelevato, gli immobili della zona raddoppiarono immediatamente di valore rispetto alla media, facendo decollare prezzi e affitti.
In generale Key to the City tende a schivare le questioni politiche, presumibilmente con l’idea di rivolgersi sia ad abitanti o responsabili di zone a orientamento Democratico o Repubblicano. E può darsi che le riforme auspicate da Bronin possano così apparire ispirate a un condiviso buon senso senza suscitare particolari opposizioni. Ma qualche opposizione pare inevitabile quando si riqualificano aree urbane, le prescrizioni urbanistiche non sono sterile tecnica ma scelta politica: decisioni orientate, espressione di potere, una visione generale per la città. Ma nel libro abbastanza sorprendentemente si tratta poco di strategie politiche e discussione pubblica. Ripercorrendo le proprie esperienze ad Hartford, Bronin ricorda le numerose occasioni in cui militanti di associazioni locali denunciavano le lacune urbanistiche – dai quartieri dove è difficile trovare negozi alimentari a quelli dove si verificano troppi incidenti stradali – offrendo anche soluzioni poi adottate dagli uffici cittadini.
Ma il libro poi non espone al lettore i meccanismi attraverso cui le idee di base diventano politiche e norme urbanistiche, quando chi vuole il cambiamento trova l’ostacolo di chi vorrebbe non cambiare nulla, o le varie idee di riforma anche diametralmente opposte (anche su chi poi ne pagherà i costi) cercano di prevalere. Le assemblee pubbliche vengono presentate qui come poco più di una perdita di tempo che andrebbe fluidificata. Il che certo ha qualche senso se lo pensiamo nella prospettiva di un funzionario tecnico o eletto che a quelle assemblee deve partecipare per ore e ore, ma non certo in quella degli abitanti che vorrebbero avere voce nel futuro della città.
Per chiunque conosca direttamente un processo di variante, Key to the City può apparire un po’ troppo lineare. Bronin non trascura certo di evidenziare i grandi problemi sociali, ma poi o li qualifica del tutto fuori portata per le possibilità dello zoning, oppure li dà per risolvibili nel tempo. Raccontando il caso di una variante urbanistica a Nashville, che ha trasformato un modesto quartiere residenziale in una zona di lusso con negozi e gallerie d’arte, parla addirittura di «classismo», ma non manca di apprezzare il risultato finale come positivo. Dopo una accorata esposizione dei danni portati dalla segregazione razziale con lo strumento dello exclusionary zoning usato in tutto il paese, esamina un caso in cui le politiche urbanistiche favoriscono l’insediamento di famiglie bianche a reddito medio-alto in quartieri a prevalenza latinoamericana, nera, asiatica (ha anche svolto un lavoro straordinario di integrazione nei suburbi bianchi – che ha un innegabile significato politico vista la netta opposizione delle famiglie bianche a processi del genere – con l’associazione Desegregate Connecticut, ma non ne parla nel libro).
Ma alla fine anche Bronin deve assumere una posizione politico-urbanistica e cambiare anche il tono della narrazione. Descrive il metodo usato dalle grandi aziende agricole per ottenere la massima efficienza e profitto grazie alle norme di uso del territorio, attraverso gli allevamenti intensivi ad alimentazione concentrata (concentrated animal feeding operations – CAFO) che però si collocano vicino a zone residenziali degradandole sino all’estremo. In un altro capitolo sulla progettazione degli ambienti stradali, Bronin sostiene in modo molto convincente che tra le ragioni per cui le città concedono troppo spazio alle auto ci sono gli urbanisti, che hanno lasciato troppo spazio agli ingegneri, in grado di progettare esclusivamente con riferimento ai propri manuali che guardano solo ai flussi di traffico, ignorando per metodo qualunque processo decisionale complesso, non considerando i diritti dei pedoni alla sicurezza o quelli ambientali. Il risultato finale è che non si fa nulla per prevenire gli incidenti anche mortali.
La stigmatizzazione di Bronin per pratiche come quelle consentite ai CAFO e all’invadenza automobilistica, contrasta vivamente col modo di affrontare altre importanti questioni, in special modo quella della casa abbordabile. Praticamente in qualsiasi città, o anche cittadina, di tutto il paese, il costo dell’abitare cresce in modo sproporzionato al reddito, nascono ovunque iniziative di base per il contenimento degli affitti e la realizzazione di case popolari. Nella battaglia contro la speculazione immobiliare, le organizzazioni degli inquilini usano un linguaggio per nulla diverso da quello di Bronin quando critica le pratiche agricole, ma se leggessero Key to the City scoprirebbero che tutta quella furia non si riversa invece contro la grande proprietà privata e le trasformazioni di lusso. Uno dei motivi di questa scelta di moderazione, potrebbe anche essere che anche la riforma dello zoning da sola non può risolvere quei problemi.
In parecchie occasioni, Bronin riconosce che una variante urbanistica in un’area può non arrivare ai risultati desiderati. Loda l’amministrazione di Minneapolis per aver rivisto complessivamente tutte le proprie regole di zoning al fine di realizzare più alloggi, ma rileva che poi non si è in effetti costruito molto di più. Sostiene la necessità di consentire alte densità e composizione funzionale, precondizione a migliori trasporti pubblici, convinta che la mobilità non possa essere mai efficiente quando esiste una eccessiva distanza tra case, posti di lavoro, servizi, spazio pubblico, e si finisce per passare più tempo in auto che altrove, ma ammette che le sole norme urbanistiche non danno migliori trasporti né demoliscono le autostrade urbane inutili. Ci vorrebbero altre politiche, altre decisioni, e soprattutto altre risorse economiche che le amministrazioni locali non possono permettersi, specie in assenza di sostegni federali al trasporto di massa.
In alcuni paragrafi davvero rivelatori, Bronin tratta il tema dello inclusionary zoning, ovvero delle norme che impongono ad alcune trasformazioni edilizie una certa quota di abitazioni economiche, osservate però dalla prospettiva delle «politiche benintenzionate andate a finire male». Seguendo uno spunto fornito dal compagno di sua sorella, un costruttore di Pittsburgh, l’Autrice scopre che quelle scelte, introdotte come programmi pilota nel 2019, non ne hanno prodotti molti di alloggi economici. Si convince che in situazioni di mercato locale a bassa crescita lo inclusionary zoning alla fine comporta per i costruttori dei costi tali da diminuire la produzione e far alzare i prezzi. Osservazione forse condivisibile, ma che non tiene conto di un altro aspetto. Bronin descrive Pittsburgh come «una delle grandi città più povere dei paese, dove un quinto degli abitanti vive sotto la soglia della povertà» ma si dimentica di precisare che quelle norme di inclusionary zoning riguardano alloggi rivolti a redditi di tre-quattro volte superiori. Bronin spiega che queste politiche urbanistiche possano essere frustranti per i costruttori, ma non cosa accada con la frustrazione di chi abita in affitto, e dunque non tocca il problema dell’inefficacia di questa urbanistica da sola ad affrontare il rapporto tra povertà e iniziativa privata in campo edilizio.
Dato che Bronin ha lavorato molto sulla città di Hartford, e che ci torna spesso nel libro, mi incuriosiva capire come fosse cambiata lì la situazione dopo aver rivisto tutte le norme nel 2016, nel senso della densificazione sia residenziale che commerciale in tutta la città, dell’organizzazione viaria e degli spazi pubblici, delle imposizioni pubbliche all’iniziativa edilizia privata. I dati censuari di cinque anni primae cinque anni dopo il 2016 mostrano un andamento di tendenze confuse, che potrebbero essere correlate o no alla revisione urbanistica. In positivo, la disponibilità di alloggi si è incrementata del 5%, e abbastanza anche la quota di nuovi edifici con oltre 50 appartamenti. Cresce lievemente la partecipazione della forza lavoro, mentre i redditi salgono di 2.653 dollari l’anno. Ma i medesimi dati censuari mostrano anche un calo di popolazione totale e di densità di popolazione, oltre ad una crescita degli alloggi vuoti, né in vendita né in affitto. Cresce anche il numero delle casette unifamiliari, contro una diminuzione di quelle a schiera o abbinate. La cosa più grave pare l’esplosione del divario di reddito razziale, coi nuclei familiari bianchi dove cresce trenta volte più di quelli neri: mediamente 13.594$ contro 427$.
Bronin ci ricorda giustamente che per vedere gli effetti delle riforme urbanistiche ci vuole tempo. Le prescrizioni locali riguardano regole su ciò che il privato costruttore può o non può fare, ma non che deve farlo. Ma sarebbe comunque interessante sapere cosa ne pensa, Bronin, di quanto abbia pesato a Hartford la riforma dello zoning su questi cambiamenti, nel bene e nel male. Se la prescrizione urbanistica è come recita il titolo del libro la Chiave della Città dobbiamo però chiederci che serratura apra. Secondo Bronin, lo zoning può raoppresentare al tempo stesso sia la serratura che la chiave: la serratura perché è stato troppo a lungo «avvolto in un alone mistico che ne offusca i limiti» conservando caratteri che gli stessi abitanti avrebbero potuto modificare; ma anche la chiave, perché grazie alla conoscenza, abitanti e decisori possono riscrivere le regole a arrivare la riforme radicali per le città. «Male concepita e amministrata, l’urbanistica ci trascina fatalmente a ripetere gli stessi errori del passato, agendo come una tara sulle nostre migliori aspirazioni – scrive Bronin – ma se riformato lo zoning può anche diventare rivoluzionario nella concezione e trasformazione dei luoghi».
Rivoluzionario è termine decisamente impegnativo. In genere nel resto del mondo le norme che chiamiamo zoning sono solo uno dei tanti strumenti nella cassetta degli attrezzi dell’urbanista. E anche Bronin lo riconosce verso la fine del libro: «In realtà non esiste solo lo strumento dello zoning. Ci sono la storia, il tempo, la ricchezza, l’organizzazione generale dello spazio urbano, oltre che tantissime altre variabili, a dar forma alla città ai quartieri e alla loro evoluzione. Ma pur non sufficiente la prescrizione urbanistica resta necessaria. Soprattutto, è qualcosa che possiamo gestire. E ciò ne fa la chiave per la trasformazione delle città che tutti tanto vogliamo».
Anche questa specie di discolpa pare necessaria, ma insufficiente. Lo zoning potrà anche essere il più importante strumento di controllo per le città americane, ma ciò accade perché il potere delle amministrazioni è stato ridimensionato da politiche federali, statali, di bilancio. Il punto più alto per l’urbanistica americana possiamo collocarlo all’epoca del New Deal, quando si provava a governare il capitale privato, e si realizzavano su grandissima scala infrastrutture sociali. Lo storico Joel Schwartz ha definito gli anni ’30 a New York City «un decennio in cui tutti in una misura o nell’altra si cimentavano con l’urbanistica». I sostenitori del Green New Deal vorrebbero resuscitare quello spirito di determinata azione statale, criticando implicitamente l’idea secondo cui il vertice di prescrittività urbanistica è delle norme di zoning.
L’urbanistica americana è così focalizzata sulle norme di zoning perché spesso si tratta dell’unico strumento a disposizione. Certo, molto meglio sarebbe se le città potessero realizzare tantissime case economiche e popolari, ma con la scarsità di risorse disponibili c’è solo lo upzoning. E poi sarebbe tanto meglio realizzare tanti trasporti su rotaia, ferroviari o tranviari, in tutto il paese, ma prescrivere minori standard a parcheggio può andare nella medesima direzione. E potremmo recuperare tanto spazio verde a uso comune per agricoltura o orti urbani, ma per adesso ci accontentiamo almeno di rendere meno complicato tenere galline o arnie per le api. Per uscire da orizzonti tanto angusti ci vuole politica: movimenti politici di base organizzati che contestino alcuni interessi in difesa dei propri. La riforma delle norme di prescrizione urbanistica può inserirsi dentro questo insieme di politiche, ma non certo comprenderle e riassumerle tutte. Dovesse anche provare a farlo, incontrerebbe forti resistenze. Per cambiare davvero le città non bastano le politiche, occorre anche potere a sufficienza per attuarle.
da: The New York Review of Books, 20 novembre 2025; Titolo originale: Reshaping the City – Traduzione di Fabrizio Bottini
Dato che il concetto viene citato dal recensore forse val la pena ricordare l’articolo già tradotto qui di Derek Thompson sulla Abbondanza
