Applicazione della VAS: il caso della Lombardia

canguro_a_segrate

Foto F. Bottini

La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è una procedura ormai diffusamente utilizzata nelle pratiche della pianificazione. E’ spesso citata o evocata ma, probabilmente, ampiamente conosciuta solo nell’ambito della comunità di specialisti che si occupano di problematiche legate alla produzione di Piani ai diversi livelli. La normativa introduce la VAS solo in tempi più recenti rispetto alla Valutazione di Impatto Ambientale dei progetti, eppure, da un punto di vista logico, ovviamente, la precede. La VAS viene applicata a determinate tipologia di pianificazioni che possono contenere degli interventi che successivamente potrebbero essere oggetto di VIA. Il legame è strettissimo e reso ancora più evidente dai livelli di scelte delle alternative. Un motivo in più per ritenere che una buona VIA non può prescindere dall’essere preceduta da una buona VAS. Le note che seguono muovono dalla necessità di fornire alcuni elementi che servono a connotare e inquadrare i contenuti e il senso di questo strumento/procedura e di suggerire alcune chiavi di lettura finalizzate a cogliere gli elementi di criticità che sembrano caratterizzare questo primo periodo nel quale questa è stata applicata.

All’articolo 1, nella definizione degli obiettivi della Direttiva comunitaria 2001/42/CE[i] che possiamo considerare come la matrice di tutti i successivi provvedimenti normativi in materia, sia nel contesto nazionale che locale, si riporta la seguente definizione: «La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che (omissis) venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente”. A livello nazionale, la definizione data a questa procedura dal codice dell’ambiente (d.Lgs. 152/2006 e successivi aggiornamenti d.Lgs. 4/2008 e d.Lgs 128/2010)[ii] interpreta la VAS come «il processo che comprende (omissis) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio».

In Regione Lombardia, la VAS è stata introdotta nell’ambito della legge regionale 12/2005[iii] che disciplina il tema del governo del territorio, mediante un esplicito riferimento all’art. 4 e agli «Indirizzi per la valutazione di piani e programmi”, successivamente emessi alla fine dello stesso anno dalla Direzione Generale Urbanistica. In attuazione delle definizioni e degli orientamenti dati dal dettato comunitario si fa riferimento alla Valutazione Ambientale come quel «processo continuo, che si estende lungo tutto il ciclo vitale del piano/programma. Il significato chiave della Valutazione Ambientale è costituito dunque dalla sua capacità di integrare e rendere coerente il processo di pianificazione orientandolo verso la sostenibilità».

Sviluppo della procedura

I soggetti che costituiscono il riferimento per la promozione e il coordinamento della procedura sono sostanzialmente due:

  • autorità proponente – la pubblica amministrazione o il soggetto che elabora il piano od il programma da sottoporre alla valutazione ambientale;
  • autorità procedente – la pubblica amministrazione che attiva le procedure di redazione e di valutazione del piano/programma; nel caso in cui il proponente è una pubblica amministrazione, l’autorità procedente coincide con il proponente.

L’autorità procedente individua inoltre un responsabile della valutazione ambientale al fine di curare l’applicazione della direttiva e, in sostanza, del corretto svolgimento dal punto di vista dei tempi, dei contenuti e delle modalità, del complessivo procedimento di VAS che, in sintesi si articola mediante le seguenti fasi:

  • orientamento e impostazione;
  • elaborazione e redazione
  • consultazione, adozione ed approvazione;
  • attuazione, gestione e monitoraggio.

Un flussogramma (ENPLAN, fonte Regione Lombardia) illustra i contenuti specifici delle diverse fasi della procedura. Lo schema di sviluppo prevede una contestuale evoluzione dei due percorsi, quello di piano e quello relativo al processo di valutazione con la finalità di integrare, già nelle fasi preliminari e di impostare il piano/programma, con temi e obiettivi di carattere ambientale .

I momenti di verifica e valutazione degli esiti relativi alle diverse fasi, sono affidati allo svolgimento di due Conferenze di valutazione, rispettivamente a valle della prima fase di orientamento e successivamente a conclusione della fase di elaborazione. Nel corso della elaborazione delle singole fasi sono previste diversi momenti di partecipazione pubblica e degli enti e dei soggetti interessati per competenze territoriali e/o ambientali. La procedura si conclude con una dichiarazione di sintesi alla quale viene affidato il compito di illustrare in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale, dei pareri espressi dei risultati delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili, le misure adottate in merito al monitoraggio.

Risultati: Livello di applicazione in Regione Lombardia

Come precedentemente richiamato, in Regione Lombardia, la VAS è stata introdotta nel 2005 nell’ambito di una legge quadro relativa alla disciplina e agli strumenti finalizzati al governo del territorio. Quindi, dopo una lunga fase di gestazione, possiamo ragionare ora su un primo intervallo temporale di 5 anni rispetto al quale l’applicazione di questa procedura è stata esercitata con una rilevante mole di operatività, tanto da consentirci di articolare alcune preliminari valutazioni in merito all’efficacia della sua adozione. Si pensi che ad oggi i procedimenti di VAS conclusi sono 439 di cui 416 Relativi a piani di livello comunale (PGT), 14 relativi a programmi attuativi, 9 afferenti a piani e programmi che si riferiscono a scale di intervento di livello superiore. Ben più significativo è il numero dei procedimenti tuttora aperti (rispettivamente 808, 53, 53).

Tabella – Istruttorie concluse e in corso in Regione Lombardia (fonte: Regione Lombardia. Sito istituzionale Regione Lombardia, anno di riferimento 2011.) [iv]

Livello Piano-programma Procedimenti in corso 2005-2011 Procedimenti conclusi 2005-2011
Procedi-menti di VAS Verifiche di assoggetta-tabilità alla VAS Procedi-menti di VAS Verifiche di assoggetta-bilità alla VAS
Livello comunale Piano di Governo del Territorio 571 5 294 1
Piano di Governo del Territorio (piccoli comuni) 185 118
Variante al Piano Regolatore Generale 9 16 1 24
Variante al Piano di Governo del Territorio 43 33 3 19
Totale 808 54 416 44
Piani attuativi Accordo di programma 3 2 2
Accordo di programma promosso dalla Regione 11 2 2
Piani attuativi, settoriali e di gestione parchi regionali 4 3 1 5
Programma Integrato di Intervento di rilevanza regionale 6 1 1 1
Programma Integrato di Intervento non di rilevanza regionale 29 92 8 125
Programma di Riqualificazione Urbana 1
Totale 53 99 14 133
Piani Area Vasta Piani Territoriali Regionali d’Area 3 1
Piani Agricoli Territoriali Provinciali 1
Piani di indirizzo forestale 18 3
Piani faunistici venatori provinciali 7
Piani ittici provinciali 3 1
Piani provinciali di gestione dei rifiuti urbani e speciali 5
Piani Territoriali di Coordinamento del parco 10 3 2 2
Piani Territoriali di Coordinamento provinciale 5 4
Programma regionale di gestione dei rifiuti 1
Piano Territoriale Regionale 1
Totale 53 6 9 2

Se intendiamo i nostri apparati normativi e gli strumenti disciplinari come «sistemi aperti» e quindi suscettibili di aggiornamenti, integrazioni e cambi di rotta in corso d’opera, dobbiamo porci una domanda di partenza in termini molto semplici e diretti: dopo cinque anni di applicazione in ambito regionale, siamo nella condizione di poter affermare che i nostri piani sono più sostenibili e che la loro attuazione comporta la possibilità di lasciare alle generazioni future risorse, ambienti, territori e paesaggi meno alterati, consumati, compromessi? In sintesi, che la direzione intrapresa è quella corretta e che ci siamo dotati di apparati e di strumenti normativi e disciplinari adeguati rispetto all’obiettivo? E ancora, alle diverse scale di osservazione, comprese quelle regionali e locali, con quali andamenti e con quali bilanci si presenta la sostenibilità degli sviluppi?

Essendo una procedura come quella della VAS, strettamente integrata rispetto al tema più generale della «governance», risulta opportuno rivisitarne contenuti e modalità con cui questa viene applicata proponendo alcune riflessioni tese alla verifica e alla considerazione dei risultati, a volte incerti o in altri casi positivi e stimolanti, che ne caratterizzano le pratiche dal momento della sua attivazione.

Si ritiene utile al fine di sgombrare il campo da potenziali equivoci, richiamare alcune questioni in merito al tema della ricerca/costruzione/attuazione di obiettivi e pratiche finalizzate alla sostenibilità ambientale. Queste riflessioni muovono da alcune considerazioni di base che hanno a che fare con il concetto di sviluppo sostenibile che costituisce l’orizzonte rispetto al quale si auspica la conversione di pratiche, politiche, strumenti della governance territoriale e ambientale.

La prima riflessione è relativa al fatto che la «sostenibilità» non costituisce obiettivo che è possibile conseguire per legge o per sola via normativa. Nonostante leggi, decreti e circolari di ultima generazione contengano richiami, spesso enfatici, al tema della sostenibilità, il percorso da compiere risulta ancora arduo e si riscontrano diversi cortocircuiti fra corpus normativo, modelli culturali, approcci tecnico-disciplinari, esercizio e cultura dell’amministrazione. È sufficiente dare una superficiale lettura ai quotidiani di questi ultimi mesi per avere un’idea, anche se parziale, di quale sia la distanza che caratterizza questi elementi.

La seconda questione riguarda il fatto che non esiste una via «urbanistica» alla sostenibilità, intendendo con questa definizione il fatto che le pratiche finalizzate alla trasformazione e alla pianificazione fisica del territorio contemplano aspetti estremamente limitati rispetto al tema generale di riferimento. Gli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica, ancorché sofisticati e consapevoli non sono in grado da soli, di gestire e o modificare i livelli di squilibrio territoriale ed ambientale che caratterizzano la maggior parte dei contesti che sono investiti da queste competenze.

All’epoca della pubblicazione del Rapporto del M.I.T. The limits to growth (1972)[v] promosso dal Club di Roma e che possiamo considerare come uno dei momenti fondativi di quella cultura dell’ambiente da cui si è generato ed evoluto il concetto di «sostenibilità”, il nodo centrale della riflessione degli autori, ripreso e articolato anche nel Rapporto Brundtland del 1987[vi], era costituito dalla critica di un modello economico di sviluppo appiattito sul concetto di crescita (misurata mediante il P.I.L.) e indifferente alla qualità delle relazioni con l’ambiente.

Le suggestioni che questo tipo di approccio esprime sono quindi rivolte alla produzione di politiche di «sviluppo» in grado incorporare le tematiche ambientali e di confrontarsi con queste anche in termini di bilanci. Questo tipo di approccio si è evoluto in forme e tempi diversi sia dal punto di vista delle sedi istituzionali che degli ambiti disciplinari e scientifici. [vii]

Il «precipitato» di questo processo che ha investito molte discipline delle scienze ambientali, sociali e territoriali ha indubbiamente prodotto il consolidarsi di una nuova sensibilità verso gli aspetti ambientali, declinata in diverse modalità e approcci, ma che ancora oggi costituiscono frammenti di un discorso che non ha ancora trovato una sintesi e una circolarità che ci consentano una rigorosa valutazione e misurazione della sostenibilità/insostenibilità degli sviluppi.

Discussione: Criticità e questioni aperte

Le considerazioni preliminari richiamate in calce ci aiutano ad orientarci rispetto alla valutazione di efficacia sulla quale spendere qualche riflessione. Il contributo di questa riflessione si pone l’obiettivo di evidenziare alcuni temi che rendono il bilancio relativo all’applicazione della procedura al momento ancora incerto poiché la capacità di pianificare secondo obiettivi di sostenibilità ambientale, risulta resa difficile dalla permanenza nella prassi operativa di incertezze normative, limiti metodologici e antichi vizi culturali. L’obiettivo è quello di evidenziare tali criticità per proporre eventuali correttivi, anche rispetto ad eventuali interventi sul corpus normativo. In particolare le questioni aperte devono necessariamente fare i conti con alcuni temi legati al profilo e al ruolo degli attori istituzionali coinvolti, alle loro risorse, alla scala e al modello delle valutazioni, al senso e all’efficacia delle tecniche di valutazione rispetto agli obiettivi. Ad esempio, alcuni di queste questioni riguardano:

  • il fatto che alcuni grandi temi della sostenibilità sfuggono al dominio della pianificazione fisica del territorio e della città, nelle sue componenti e nelle sue prassi più tradizionali; alcuni criteri e indicatori sono ancora oggi, nel racconto del governo del territorio, affrontati in termini necessariamente retorici per la limitatezza degli strumenti e l’aleatorietà delle politiche settoriali (ad esempio acque, energia, mobilità) mentre rispetto ad altri che teoricamente dovrebbero costituire il linguaggio di base delle pratiche urbanistiche si nota l’emergere di equivoci ed ambiguità che evidenziano approcci di tipo ideologico (ad esempio il tema del «consumo di suolo”);
  • le attuali pratiche di pianificazione delle trasformazioni territoriali e di governo dello sviluppo urbano costituiscono riferimenti «nuovi rispetto alla storia recente di queste discipline e delle relative politiche, proponendo strumenti che sembrano sfuggire ad una rigorosa interpretazione dal punto di vista degli effetti attesi (da diversi punti di vista), caricate di significati e aspettative più che altro simbolico. Ad esempio, molti Documenti di Piano si presentano con caratteristiche di masterplan che propongono «visioni” di sviluppo o di governo urbano non direttamente ancorate a indicatori/descrittori delle trasformazioni fisiche ed ambientali del territorio, per le quali si rinvia a successive (e spesso aleatorie) fasi attuative;
  • alcuni temi che formano in senso rilevante il concetto di sostenibilità sono governati dallo sviluppo di politiche attuate da attori «forti”, centri di spesa e azioni ancora caratterizzate da una decisiva componente di autoreferenzialità, generando nei soggetti più deboli della filiera istituzionale una subalternità politico-decisionale che spesso ne condiziona scelte, scenari e capacità di orientamento dei modelli di sviluppo e gestione del territorio; si pensi ad esempio al grande tema della mobilità, della gestione energetica, piuttosto che alla gestione delle acque che, in termini di politiche generali sono configurate rispetto a tavoli decisionali di livello nazionale o regionale;
  • esiste un generale disorientamento nel governo dei mutamenti di scala dettati dalle necessità di valutazione delle azioni di piano rispetto alle più consolidate pratiche «del progetto” e della relativa valutazione degli impatti, che si esprime mediante l’evidenza di approcci valutativi e tecniche redazionali delle Valutazioni Ambientali Strategiche estremamente vari e disomogenei, in cui aspetti di discrezionalità e opportunità costituiscono fenomeni rilevanti che sovente danno luogo a perdita di efficacia e di affidabilità delle stesse procedure. Nonostante una robusta letteratura e manualistica recente a supporto della loro elaborazione, molti Rapporti Ambientali redatti nell’ambito di VAS evidenziano spesso una sovrapposizione o una disinvolta intercambiabilità tra indicatori della qualità ambientale e indicatori di sostenibilità. Allo stesso modo si riscontra l’utilizzo improprio di criteri di compatibilità ambientale per la valutazione della sostenibilità, o ancora, le procedure di formazione delle valutazioni spaziano da approcci modellistici e quantitativi (in analogia a quanto contenuto negli Studi di Impatto Ambientale) ad approcci sintetici e qualitativi;
  • il ruolo della pubblica amministrazione è risultato e risulta tuttora di co-interesse rispetto alle dinamiche espansive. L’interesse delle amministrazioni locali agli oneri di urbanizzazione e costruzione quali fonti che vanno ad alimentare bilanci sempre più precari (soprattutto per quei piccoli comuni che si trovano nell’incapacità di gestire la domanda di servizi) ha portato chi avrebbe dovuto «regolare” la crescita (ed il relativo consumo di risorse ambientali) ad una accettazione benevola e acritica delle sue dinamiche. In sostanza si riscontra un prepotente ritorno a logiche che utilizzano in modo improprio i concetti di crescita e di sviluppo.

Conclusioni

Le questioni evidenziate focalizzano una serie di criticità rispetto alle quali la funzionalità dello strumento e della procedura di VAS risulta menomata rispetto alla capacità che questa dimostra nel governare e nel determinare gli effetti attesi rispetto agli specifici obiettivi. Parte rilevante di questa perdita di efficacia si esprime soprattutto nella qualità delle interazioni che si stabiliscono con i contesti di riferimento, siano questi tecnico-disciplinari che operativi e normativi. Se in qualche modo si vuole recuperare questo gap, risulta abbastanza ineludibile un processo di riforma che sia in grado di restituire senso e circolarità a questo strumento, muovendo verso scenari che prendono in considerazione le seguenti azioni:

  • dotarsi di standard accettati e condivisi in termini di indicatori descrittori della sostenibilità in grado di costituire gli elementi di riferimento nella direzione della elaborazione di relativi bilanci di sostenibilità ambientale;
  • dare maggiore senso e legame tra obiettivi di sostenibilità delle politiche e declinazione di piani e programmi ai diversi livelli;
  • intervenire nelle pratiche dell’amministrazione promuovendo un cultura della qualità dello sviluppo orientata alla sostenibilità ambientale, senza la quale non è data la possibilità definire positive relazioni tra aspetti ambientali, piani e programmi .

Questo testo era stato pubblicato su Acqua&Aria, n. 1 Gennaio 2012. Una breve postilla di aggiornamento:

Recentemente, con la sentenza n. 576 / 2015 del 27 febbraio ii giudici del TAR di Milano hanno dichiarato illegittimo lo strumento pianificatorio del Comune di Segrate approvato nel 2012 e contestato tramite un ricorso da alcune associazioni ambientaliste e da un Comitato di cittadini. L’eccezionalità della sentenza sta nel fatto che il TAR in questa occasione non si è pronunciato esclusivamente sui profili di legittimità delle procedure adottate ma è entrato anche nel merito dei contenuti del Piano e della VAS contestati dal ricorso. La questione rilancia un tema largamente discusso in merito alla efficacia della VAS rispetto al contesto di procedure oggi in auge. Riprendiamo alcune considerazioni di merito critiche contenute in un articolo pubblicato nel 2012.

Note bibliografiche

[i] Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio (2001) n. 2001/42/CE. Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (G.U.C.E. n. L 197 del 21 luglio 2001)
[ii] Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152  «Norme in materia ambientale». Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006 – Supplemento Ordinario n. 96
[iii] Regione Lombardia (2005) Legge regionale 11 marzo 2005, N. 12 «Legge per il governo del territorio». BURL n. 11, 1º suppl. ord. del 16 Marzo 2005
[iv] Sito istituzionale della Regione Lombardia www.regione.lombardia.it, Servizio Valutazione di Impatto Ambientale
[v] Meadows D.H., Meadows D.L., Randers J., Beherens W.W. (1972), I limiti dello sviluppo, Mondadori, Milano.
[vi] Commissione mondiale sull’ambiente e lo sviluppo (WCED), Our Common Future1987
[vii] a titolo si esempio si considerino le seguenti pubblicazioni:

– Daly H.E. (1990), Toward a Measure of Sustainable Social Net National Product, in Documenti Copamb, Centro Piani (stampato in proprio), Roma.
– Daly H.E., Cobb J. (1990), For the Common Good. Redirecting the Economy Toward Community , the Environmental and Sustainable Future, Green Print, Londra.
– Department of the Environment (D.O.E.) (1993), The Environmental Appraisal of Development Plans: A Good Practice Guide, Baker Associates and University of the West of England, Londra HMSO.
– OECD (1991), Environmental Indicators. A Preliminary Set, O.E.C.D. Pubblications, Parigi.
– OECD (1993), Draft Syntesis Report on Environmental Performance Indicators.
– OECD (1994), Environmental Indicators, Core set.

Commenti

commenti

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *