Manuale di Zoning (1974)

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Regional Plan of New York and its Environs, 1928

La regolamentazione urbanistica per zone omogenee dà forma alla città. Attraverso lo zoning, non solo si governano le proporzioni degli edifici, ma anche le densità di popolazione, i modi di uso dello spazio. Si tratta di uno strumento chiave, insieme a quello fiscale o di esproprio, per pianificare la città. New York è da sempre all’avanguardia per quanto riguarda lo zoning nel nostro paese: ha approvato la prima ordinanza complessiva nel 1916 e ha continuato a evolversi. Questa prima delibera rispondeva alle esigenze di una parte meridionale di Manhattan eccessivamente congestionata dai fabbricati. All’alba del XX secolo New York era al centro degli investimenti nel paese, e più attività e affari in crescita significavano più spazi per uffici, oltre che magazzini e negozi, che spuntavano dappertutto. Alcuni limiti tecnici che sino a quel momento avevano frenato l’altezza dei fabbricati venivano meno, con l’introduzione delle travi metalliche e il perfezionamento degli ascensori.

Nel 1915 si portava a termine la costruzione su 42 piani dell’Equitable Building, nell’isolato all’angolo fra Pine Street e Lower Broadway. L’edificio proiettava la sua ombra su una superficie di tre ettari, mettendo a rischio il valore immobiliare di quelli circostanti. E poi accadeva che fabbriche e depositi si insinuassero vicino alle zone commerciali alla moda della Quinta Strada. Era l’inizio dello skyline di Manhattan, ed era tempo che anche l’amministrazione iniziasse a cercare di governare questa crescita spinta dagli investimenti. Era del tutto rivoluzionaria questa idea di approvare leggi che regolassero così le trasformazioni urbane. La delibera del 1916, nonostante si trattasse di un documento piuttosto semplice, nacque dopo un ampio e approfondito dibattito cittadino. Fissava altezze e arretramenti, ammettendo o escludendo funzioni che venivano considerate rispettivamente incompatibili, come le fabbriche nei quartieri residenziali e viceversa. Questa ordinanza del 1916 diventò un modello per altre città degli Stati Uniti in crescita, perché ovviamente quanto stava accadendo a New York veniva sentito come problema comune.

Ma mentre anche altre città adottavano quel modello, a New York non si stava con le mani in mano. La città cambiava in fretta, la popolazione cresceva su tutto l’arco della prima metà del XX secolo. Nel 1916 gli abitanti erano 5.047.000, nel 1960 erano arrivati a 7.783.000. Con gli immigrati dall’Europa, dall’Asia, dagli Stati del Sud, c’era sempre più bisogno di nuove case, e si creava invece un mercato per complessi d’affitto enormi e di pessima qualità. Cambiavano i mezzi di trasporto e con loro il modo di sfruttare lo spazio, prima le trasformazioni seguivano le linee dei mezzi pubblici, poi le automobili cambiarono l’organizzazione del territorio. Crearono anche problemi di traffico e parcheggio che erano assolutamente inimmaginabili nel 1916. Così quella delibera veniva continuamente aggiornata, dovendo rispondere a nuove tecnologie, grandi mutamenti nell’organizzazione dello spazio, nuovi programmi politici e trasformazioni demografiche. C’era anche l’esigenza di adeguarla coerentemente a quanto la legge dello Stato di New York definisce un “piano ben calibrato”.

Un altro assestamento, di tipo giuridico, e di significato storico, è quello del giudizio costituzionale sullo zoning. Nel 1926, la Corte Suprema degli Stati Uniti, nella sentenza definitiva del caso denominato Village of Euclid contro Ambler, confermava la delibera di zoning dell’amministrazione di Euclid, Ohio, stabilendo che si inseriva in un piano generale per la tutela, il benessere e il progresso della comunità. Il tribunale riconosceva che lo zoning rappresentava lo strumento attraverso cui l’amministrazione contribuiva ad applicare anche gli obiettivi di salute pubblica, sicurezza, morale, benessere generale. Una sentenza fondamentale che segna la legittimità dello strumento. E che indica anche, in uno specifico lungimirante passaggio, come lo zoning debba costantemente evolversi per rispondere a bisogni e tempi cangianti:

Sino a tempi recenti la vita urbana era abbastanza semplice; ma col grande incremento di popolazione e sua concentrazione sono cresciuti anche i problemi, e ciò richiede e richiederà in futuro ulteriori regolamentazioni riguardo al modo d’uso degli spazi privati nelle città. Esistono regole oggi così evidenti nella loro saggezza, necessità, validità rispetto alla situazione attuale, da essere sostenute da tutti, ma certo un secolo fa, o solo mezzo secolo fa, forse sarebbero state respinte in quanto arbitrarie e oppressive … [Mentre] non cambia mai invece il senso delle garanzie costituzionali, che devono ampliare il campo della propri applicazione per accogliere le nuove e diverse situazioni che si presentano nell’ambito delle loro competenze”.

Il campo della delibera originale del 1916 in effetti si è molto ampliato per “accogliere le nuove e diverse situazioni”. Sino al punto in cui il quadro generale non reggeva più. Già nei primi anni ’50 era ormai un patchwork composto da oltre 2.500 emendamenti. E appariva evidente la necessità di un documento del tutto nuovo: evidente, ma il percorso di studio e approvazione fu lungo e complesso. Dopo discussioni e dibattiti, la delibera attuale fu approvata ed entrò in vigore nel 1961. Si coordinavano le regolamentazioni di funzione e dimensioni. Si comprendevano le esigenze di parcheggio e carico-scarico. Si introduceva il concetto di “incentive zoning” offrendo incrementi di superfici utili per i costruttori che ai palazzi residenziali o a uffici volessero aggiungere by pubbliche piazze. Si sottolineava il valore degli spazi aperti, in un documento molto elastico che era il prodotto della migliore cultura urbanistica, economica e architettonica della sua epoca.

Aveva però anche alcuni limiti, emersi dall’esperienza negli anni successivi di applicazione. Privilegiare tanto gli spazi aperti si traduceva a volte in edifici alti del tutto sproporzionati nei loro quartieri. E non era detto poi che quegli spazi aperti si rivelassero poi sempre utili o gradevoli. Dall’approvazione del 1961 si sono sviluppati nuovi metodi per affrontare i problemi emersi, e oggi modifiche riguardanti lo incentive zoning, i distretti speciali, il trasferimento dei diritti edificatori e le convenzioni, ne fanno uno strumento urbanistico raffinato e adeguato. Altre idee e modifiche sono in corso di discussione: così come le città cambiano di continuo, così deve farlo il loro governo urbanistico.

Lo Zoning oggi

La città è divisa in tre grandi fasce funzionali: residenziale, terziario-commerciale, produttivo. Queste categorie poi si articolano fra 21 ambiti di azzonamento omogeneo, dieci dei quali residenziali, otto terziario-commerciali, tre per attività produttive e assimilate. Poi le trasformazioni sono regolamentate per specifica funzione, dimensioni, criteri per i parcheggi. Ciascuna area omogenea prevede:

• funzioni consentite

• dimensioni degli edifici ammessi in relazione alle dimensioni dei lotti

• le dimensioni dello spazio libero in ciascun lotto

• la quantità di alloggi consentiti sul lotto

• la distanza fra edificio e strada

• la distanza fra l’edificio e i limiti del lotto

• la quantità di parcheggi

• altre specifiche prescrizioni per le singole funzioni residenziali, terziario-commerciali o produttive.

RAGGRUPPAMENTI FUNZIONALI

Gli usi ammessi nelle zone omogenee si possono trovare in uno o più dei diciotto “raggruppamenti funzionali” deliberati. Che hanno in comune usi e caratteristiche di incompatibilità. Si parte da residenze e servizi (raggruppamenti 1-4) salendo la scala di incompatibilità dal commercio locale e altri servizi (gruppi 5-9) ai grandi centri commerciali (gruppi 10-12), ai grandi trasporti su gomma (gruppo 16) attività produttive e assimilate (gruppi 17 e 18).

DIMENSIONI DELL’EDIFICIO

Le dimensioni (massa) di un edificio sul lotto edificabile sono determinate dall’indice di sfruttamento di zona. Si tratta dello strumento principale. L’indice di sfruttamento esprime il rapporto fra la superficie del lotto e quella di pavimento realizzabile. Ad esempio se si realizza un edificio su un lotto di mille metri quadrati con un indice di sfruttamento pari a 10, la superficie di pavimento totale sarà di 10.000 mq. In modo simile, un fabbricato su un lotto di 600 metri quadrati in una zona omogenea con indice di sfruttamento pari a 6, avrà una superficie di pavimento di 3.600 mq. L’indice più basso è di 0,5 a significare che al massimo quell’edificio può avere una superficie di pavimento pari alla metà di quella del lotto. L’indice più elevato invece è di 15, per i quartieri terziari a uffici ad elevata densità (e anche il massimo si può ulteriormente incrementare se si approfitta di alcune convenzioni e incentivi). In questi quartieri la superficie di pavimento è (esclusi altri incrementi) pari a 15 volte quella del lotto su cui si colloca l’edificio.

SPAZI APERTI

Un criterio che si applica solo alle trasformazioni residenziali, e che coincide con l’intenzione di garantire adeguata abitabilità a queste zone. Le principali funzioni a cui è destinata la superficie sono residenziali, terziario-commerciali e produttive, esse coprono al momento il 67% della superficie urbana netta salvo le strade (le vie rappresentano il 27% della superficie lorda) Il restante 33% della superficie netta è rappresentato da verde e altre superfici per il tempo libero (23%); scuole, ospedali, altri enti e servizi pubblici e privati (6%); aeroporti (4%). Le norme di zoning non si applicano alle pubbliche vie e ai parchi pubblici. Gli spazi aperti sono regolamentati da un apposito Indice degli Spazi Aperti, che esprime la percentuale del totale di pavimento di ciascun edificio a cui deve corrispondere una superficie verde, per ciascuna trasformazione. Ad esempio, in una zona con un indice spazi aperti stabilito a 19, la quantità di spazio sul lotto sarà il 19% della superficie totale di pavimento.

DENSITÀ

Altro criterio essenziale, che si applica esclusivamente alle trasformazioni residenziali, riguarda la densità di popolazione. Densità vuol dire quante persone abitano in una determinata area, e si può esprimere in famiglie, nuclei, alloggi per unità di superficie. Lo scopo della regolamentazione di densità è sia quello di rispondere alle varie esigenze abitative, sia di consentire all’amministrazione di programmare scuole, servizi, trasporti pubblici. Si tratta di uno dei molti strumenti di governo della densità edilizia, che così non può superare le capacità di servizio pubblico della città. La densità di popolazione si governa prescrivendo (cosa che varia per le varie zone) di mettere a disposizione una determinata superficie per ciascun alloggio o stanza abitabile. Il numero di stanze consentite per ciascun lotto, in buona sostanza, regola la quantità di persone che può abitare negli edifici.

ALTRI TIPI DI REGOLAMENTAZIONE DELLE DISTANZE E ALTEZZE

I criteri per gli indici, spazi aperti, densità, evitano che una certa zona finisca per risultare troppo edificata o popolata. Ma in sé non riescono a prevenire che un certo edificio possa danneggiare gli altri o la pubblica strada ad esempio sottraendo illuminazione naturale o aerazione. Per assicurare adeguata illuminazione e aerazione, esistono i criteri riguardanti cortili, altezze, arretramenti, distanze. Che contribuiscono a determinare la forma, la massa di un fabbricato e la sua disposizione nel lotto.

CORTILI

Le norme sui cortili dividono i fabbricati prevedendo spazi tra l’uno e l’altro. Ad esempio sono previsti almeno nove metri di profondità sul retro negli edifici residenziali. Quindi fra due retri nel medesimo isolato la distanza sarà di diciotto metri, e l’aerazione e illuminazione identici a quelli che offre un affaccio su una via larga 18 metri. I requisiti di spazio libero sul fronte e i lati degli edifici in gran parte confermano quelli tradizionali dei quartieri.

ALTEZZE E ARRETRAMENTI

Anche le indicazioni su altezze e arretramenti riguardano aria e luce, e la qualità dello spazio sulla via. In ogni zona, si regolamenta il numero di piani dell’affaccio sulla strada dell’edificio. Al di sopra di quel certo numero di piani, il fabbricato deve arretrare secondo una linea teorica che stabilisce un piano inclinato, il cosiddetto sky exposure plane. Nelle zone ad alta densità sono consentiti i grattacieli senza alcuno di questi arretramenti quando coprono solo il 40% del lotto, e che quindi tagliano attraverso lo sky exposure plane, perché il loro profilo snello garantisce spazio al livello stradale e avvantaggia gli edifici vicini. Si noti che salvo in alcune specifiche aree, non esiste alcuna particolare limitazione in assoluto alle altezze. L’altezza del fabbricato viene invece controllata tramite una serie di criteri incrociati, sia progettuali che economici. Vengono così realizzati edifici di altezze paragonabili in ogni zona, ma sono anche possibili forti variazioni. Anche gli edifici residenziali sul medesimo terreno devono essere spaziati secondo una formula particolare, che per garantire aria e luce a cortili e finestre stabilisce dimensioni minime delle corti. Ci deve essere poi uno spazio minimo aperto davanti ad ogni affaccio con finestre.

PARCHEGGI

Le norme di zoning stabiliscono le quote di parcheggi in spazi dedicati per ogni nuova trasformazione. Questi spazi contribuiscono ad eliminare la congestione sulle strade. Lo stesso vale per le aree dedicate interne di carico-scarico delle attività commerciali e produttive.

INSEGNE E CARTELLI

Dimensioni e posizionamento sono regolamentati per ciascuna zona.

CRITERI DI EFFICIENZA

Le funzioni produttive e anche certi usi commerciali molto impattanti sono soggetti ad alcuni limiti che riguardano rumori, inquinamento atmosferico e altri effetti dannosi. Si tratta di fissare alcuni standard minimi accettabili che riguardano poi la qualità dell’aria, la ventilazione e in generale un ambienti più vivibile.

NON RETROATTIVITÀ

Le prescrizioni in genere non riguardano l’esistente, realizzato quando esistevano regole e criteri diversi di classificazione. Si tratta di ciò che viene definito legale non conforme. Gli edifici che corrispondono ai criteri funzionali ma non sulle dimensioni possono essere soggetti a controlli in caso di ampliamento o cambi di destinazione d’uso. Inoltre non possono essere ricostruiti in caso di gravi danneggiamenti. In ogni altro caso la non corrispondenza ai soli criteri di dimensione è da considerarsi legale.

DIRITTO DI TRASFORMAZIONE

Nella maggior parte dei casi qualunque trasformazione o uso di terreni deve semplicemente rispondere ai criteri delle norme di zoning per l’autorizzazione. Ciò significa che chiunque può realizzare una trasformazione “di diritto” se il Settore Edilizia ritiene che siano rispettati sia le prescrizioni di zona omogenea che il proprio Regolamento Edilizio. Non è richiesto alcun permesso da parte del Settore Urbanistica. Il costruttore semplicemente inoltra il proprio progetto all’ufficio competente e al rilascio dell’autorizzazione può cominciare i lavori.

PERMESSI SPECIALI

Sono consentiti anche altri interventi di trasformazione su speciale autorizzazione del Settore Urbanistica e del Board of Estimate, dopo pubblica udienza, in alcuni casi precisamente previsti dalle norme. Ad esempio funzioni come scuole di equitazione, stazioni di distribuzione elettrica, piste da corsa, impianti di depurazione, richiedono una precisa localizzazione e progettazione per evitare impatti indebiti sui quartieri circostanti. L’ordinanza fissa alcune procedure. Ciascuna di queste funzioni ha alcune proprie caratteristiche, che devono essere oggetto di attenzione particolare degli uffici competenti.

MODIFICHE AL REGOLAMENTO

In alcuni casi possono esserci vincoli tali da determinare un’organizzazione dello spazio inadeguata, e impedire il migliore esito delle trasformazioni. A volte, un cambiamento delle regole, una classificazione diversa può contribuire a evitare effetti distruttivi. Solo il Settore Urbanistica può prendere l’iniziativa per queste modifiche, che si approvano esclusivamente dopo udienza pubblica con l’assenso del Board of Estimate. Importante notare che occorre sempre una verifica legale.

Titolo originale: Zoning Handbook – A Guide to the New York City Zoning Resolution – Estratti e traduzione a cura di Fabrizio Bottini 

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