Provvedimenti per incrementare l’occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per i lavoratori (1948)

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Quartiere INA-Casa Feltre, Milano, 2015 – Foto F. Bottini

Onorevoli Colleghi! Il Governo nelle settimane scorse ha preso in attento esame il fenomeno della disoccupazione, quale si è venuto a manifestare con indici sempre più accentuati nel nostro Paese negli ultimi mesi. L’esame ha convinto il Governo che in due sensi doveva accentuarsi la già intrapresa azione governativa, diretta: 1°) ad aumentare l’occupazione; 2°) a razionalizzare l’assistenza ai disoccupati. Ad accentuare la propria azione nel duplice senso suddetto il Governo è stato confortato dai voti delle categorie interessate, e particolarmente da quelli espressi ufficialmente, anche in richieste scritte, dalle massime associazioni sindacali. Nell’impostare la propria azione, il Governo non poteva prescindere dal programma finanziario col quale si è presentato al Parlamento, programma che si riassume nella «difesa della lira e quindi nella lotta contro l’inflazione e i pericoli d’inflazione». Il Governo ritiene di aver individuato in un primo disegno di legge, contemporaneamente a questo presentato in Parlamento, lo strumento idoneo a garantire una più razionale assistenza economica e professionale al lavoratore involontariamente disoccupato.

Ma non pago di perfezionare l’assistenza ai disoccupati, in ossequio del resto all’articolo 38 della Costituzione, aderendo ad una profonda aspirazione e ad una vitale necessità delle masse lavoratrici, e compiendo un altro tentativo di realizzare i principi dell’articolo 4 della Costituzione, il Governo ha creduto necessario di approntare anche il disegno di legge che ora si presenta. Esso si propone di incrementare la occupazione operaia, agevolando la costruzione di case per lavoratori. Il Governo ha inteso con questo progetto frenare il manifestarsi del fenomeno della disoccupazione, anzi ha inteso di prevenirlo. Perciò occorreva concentrare tutte le risorse possibili in un punto nevralgico del sistema economico nazionale, e particolarmente in un settore capace di trasmettere immediatamente l’impulso ricevuto – per quanto ridotto – ad altri settori, in modo da ottenere per complementarietà o per simpatia un generale movimento tonificatore favorevole ad una ripresa produttiva. Per questo motivo si è preso come settore d’intervento il settore edile.

Bisognava non soltanto intervenire in uno dei settori sensibili, ma intervenire anche non producendo una semplice scossa occasionale od un movimento appena iniziale. Sembrava necessario intervenire invece assicurando una certa continuità e sistematicità all’impulso, in modo da creare non soltanto un fatto nuovo di ripresa sull’economia nazionale, ma una spinta la più continua possibile. E per questo si è pensato ad un intervento per incrementare le costruzioni edilizie durante il periodo di almeno sette anni. Infine con l’intervento bisognava non creare un pericolo nuovo d’inflazione. E pertanto, scartato l’immediato, diretto e massiccio ricorso alle finanze statali, non restava che prendere una via non facile, quella del risparmio obbligatorio. Tanto più che l’opportunità, la quale consigliava di intervenire nel settore edilizio, offriva anche il mezzo di dare ai sottoposti a risparmio obbligatorio non soltanto il possesso di un titolo rimborsabile e fruttifero, ma anche una certa probabilità di risolvere il problema della casa.

Per operare il suddetto intervento in un settore nevralgico del sistema produttivo nazionale si è quindi immaginato di poter attingere i mezzi in un primo momento principalmente dall’accantonamento obbligatorio di una quota della 13a mensilità, o rata equivalente della retribuzione dei lavoratori, con l’esclusione degli agricoli; in prosieguo di tempo esclusivamente da graduali contributi dello Stato, diretti al rimborso dei risparmiatori durante il settennio non diventati assegnatari di case. I lavoratori intervengono nell’attuazione del progetto come anticipatori di somme, che dal secondo anno in poi saranno compensate in parte dall’assegnazione di case e dall’ottavo anno in poi saranno – per i non assegnatari – comunque rimborsate gradualmente. All’attuazione del progetto partecipano anche i datori di lavoro, ai quali si chiede un contributo a fondo perduto pari all’1 per cento delle quote risparmiate dai lavoratori da essi dipendenti. Ai datori inoltre si chiede di partecipare al piano anticipando in rate mensili – dal 1° gennaio – le quote di tredicesima mensilità che gli impiegati hanno l’obbligo di accantonare. Allo Stato è riservato per il primo settennio il compito di pagare l’interesse sugli accantonamenti ed inoltre di concorrere per venticinque anni al piano di ammortamento mediante un contributo variabile dal 3 al 4 per cento del costo di ogni vano costruito, determinato nella cifra massima di 400.000 lire.

Tenuto conto dell’attuale numero degli impiegati pubblici e privati e degli operai, dell’ammontare delle somme soggette al risparmio obbligatorio, delle percentuali da risparmiare, delle esenzioni, e riduzioni previste, e delle evasioni, si può stimare che i lavoratori contribuiscano (annualmente) alla raccolta di fondi per cinquanta miliardi di lire e nel settennio per trecentocinquanta miliardi di lire. Datori di lavoro e Stato contribuiranno ad accrescere tale somma, in complesso, del cinque per cento. Ma per accrescere la somma disponibile in investimenti, allo Stato si chiede di anticipare, salvo conguaglio di quanto dovuto per interessi ed ammortamenti, nel primo settennio la somma annua di quindici miliardi, raggiungendo così nei sette anni i centocinquanta miliardi. Complessivamente, quindi, nel settennio 1948-54 saranno investibili in costruzioni non meno di quattrocentocinquanta miliardi di lire, aumentabili delle rate di ammortamento dagli assegnatari versate nel settennio; tale somma, al costo medio di quattrocentomila lire a vano, può consentire di costruire circa 1.250.000 vani.

Durante il corso di sette anni tale numero di vani sarà distribuito a sorte tra i lavoratori soggetti al risparmio obbligatorio, in modo che ogni assegnatario di appartamento, a partire dal 1949 per i primi fortunati, e per i meno entro il 1955, potrà iniziare l’acquisto a riscatto dell’appartamento stesso, immediatamente versando in conto prezzo i buoni corrispondenti alle quote risparmiate, maggiorate degli interessi semplici del 5 per cento, e poi annualmente per 25 anni pagando il canone previsto dal piano di riscatto, dedotto il contributo statale sul costo massimo di quattrocentomila lire a vano. Poiché detto contributo dello Stato è del 4 per cento per gli statali e del 3 per cento per gli altri lavoratori, si calcola che per l’acquisto a riscatto nel termine di 25 anni di un appartamento composto di due camere, della cucina, bagno ed altri accessori, il lavoratore dipendente dello Stato paghi una rata mensile anticipata di ammortamento finanziario certo al tasso del 5,50 per cento, aumentata di spese, pari a lire 4.350 e il lavoratore dipendente da datore privato paghi un canone mensile di 5.600 lire; per tutti e due i casi nella ipotesi che l’assegnatario sia riuscito ad ottenere in sorte l’appartamento, pur avendo versato a risparmio solo 1.000 lire. Naturalmente, allontanandosi da simile ipotesi, e cioè di concreto, quanto più un lavoratore avrà risparmiato nel corso del settennio costruttivo, tanto minore sarà il prezzo che dovrà ancora pagare nei 25 anni del periodo di ammortamento.

I lavoratori non favoriti dalla sorte al termine del settennio costruttivo riavranno gradualmente e secondo un piano venticinquennale il rimborso delle somme accantonate, accresciute dell’interesse semplice del cinque per cento maturato nel settennio. Durante il piano di rimborso e fino alla estrazione il lavoratore-risparmiatore riscuoterà annualmente l’interesse del 5 per cento. Per dare pratica attuazione al piano propostoci occorreva prima di tutto dar vita all’organismo che di tale piano fosse il realizzatore, col provvedere all’impiego dei fondi raccolti, col predisporre il piano di costruzione degli alloggi, e soprattutto col predisporre tutte quelle misure di carattere finanziario che si renderanno necessarie per una sana condotta del piano di ammortamento. È stato così istituito un Comitato, che costituisce il centro degli interessi tecnici, e, diremmo, economici, del piano settennale. A presiederlo è stato chiamato il Ministro dei lavori pubblici. Del Comitato fanno poi parte i rappresentanti dei Ministeri più direttamente interessati all’attuazione del piano (tesoro, finanze, lavori pubblici, lavoro e previdenza, industria e commercio) e i rappresentanti delle categorie produttive che del piano sono le artefici principali.

Non poteva mancare, infine, un rappresentante dell’Istituto nazionale delle assicurazioni, che è l’esecutore per la parte finanziaria del piano in questione e presso il quale, data l’importanza dell’opera che dovrà svolgere, è stabilita la sede del Comitato. Il Comitato è nominato con decreto del Presidente del Consiglio e dura in carica sette anni per assicurare continuità alla sua azione. I suoi membri sono sostituibili. Per quanto attiene alla raccolta ed alla gestione dei fondi, il Comitato si avvale dell’opera dell’Istituto nazionale delle assicurazioni. Per quanto attiene alla esecuzione della costruzione degli alloggi, il Comitato può incaricare sia il predetto Istituto nazionale delle assicurazioni sia l’Istituto nazionale per le case degli impiegati dello Stato, sia gli Istituti per le case popolari, sia ogni altro ente che il Comitato stesso riterrà idoneo. Il finanziamento è disciplinato distinguendo due tipi di fonti finanziarie per la costituzione dei fondi necessari all’attuazione del piano, per ciascun anno del settennio 1948-54: e cioè i contributi e gli accantonamenti, questi ultimi distinti in accantonamenti obbligatori ed in accantonamenti facoltativi. I contributi sono versati dallo Stato e dai datori di lavoro, gli accantonamenti obbligatori o facoltativi dai dipendenti delle Amministrazioni dello Stato, delle province, dei comuni e delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza; dagli impiegati non dipendenti dai predetti Enti; e infine dagli operai dell’industria, del commercio, del credito, delle assicurazioni e dei trasporti.

Lo Stato versa un contributo pari al 5 per cento degli accantonamenti previsti per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni e pari al 4 per cento degli accantonamenti previsti per le altre categorie obbligate a tali accantonamenti, nonché un contributo diretto all’ammortamento del costo di ciascun alloggio e che sarà pagato per la durata di 25 anni dall’inizio del semestre successivo all’assegnazione di ciascun alloggio, in ragione del 4 per cento in favore di tutti gli altri assegnatari. Il limite massimo del costo sul quale viene calcolato il contributo viene fissato in lire 400.000 per vano. I privati datori di lavoro versano un contributo pari all’1 per cento degli accantonamenti a cui sono obbligati i loro dipendenti, impiegati ed operai. Gli accantonamenti obbligatori per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono fissati in ragione del 30 per cento della 13a mensilità; per gli impiegati non dipendenti dalle pubbliche Amministrazioni sono fissati in ragione del 40 per cento, del 50 per cento o del 60 per cento della 13a mensilità, secondo che percepiscano una sola, o due o più di due mensilità oltre la 12a ; per gli operai gli accantonamenti sono fissati nella misura unica del 50 per cento della gratifica natalizia o di corrispondente equivalente.

Si è voluto distribuire in modo il più proporzionato possibile alle capacità economiche di ciascuna delle categorie interessate l’obbligo all’accantonamento del risparmio. Oltre agli accantonamenti obbligatori, sono previsti accantonamenti facoltativi, da parte di coloro che hanno già l’obbligo dell’accantonamento. In questi casi, più notevole è il contributo dello Stato (6 per cento e 4 per cento) e dei privati datori di lavoro (2 per cento), appunto perché si vuole incoraggiare i lavoratori a inserirsi volontariamente nell’attuazione del piano, invogliandoli al risparmio. Si prevede l’anticipazione dal parte delle pubbliche Amministrazioni e dei datori di lavoro, in rate mensili, delle quote che i lavoratori sono obbligati a risparmiare sulle corresponsioni di fine d’anno. L’obbligo di accantonamento non è sancito indiscriminatamente. Si escludono dall’obbligo coloro che siano già gravati (e quindi, implicitamente già dimostrano di aver risparmiato o di risparmiare) da oneri finanziari per giungere alla proprietà di una casa (proprietari di alloggi dei quali sia in corso il pagamento rateale, locatari di alloggio con patto di fura vendita, soci di cooperative edilizie a proprietà individuale che abbiano già avuto in assegnazione un alloggio in corso di costruzione); coloro che per l’età (oltre i 55 anni) non hanno la possibilità di giungere ameno a buona parte del periodo di ammortamento durante l’età lavorativa; coloro che solo occasionalmente prestano la loro opera alle dipendenze altrui ed i lavoratori stagionali, per i quali vengono a mancare i presupposti stessi della possibilità di attuazione del piano.

Particolare rilievo rivesta la disposizione che prevede uno sgravio dell’obbligo dell’accantonamento per i lavoratori capo-famiglia che abbiano figli a carico. La riduzione è fissata in un decimo della quota obbligatoria per ogni figlio a carico, sino a un massimo di riduzione di nove decimi. Coloro che sono obbligati all’accantonamento riceveranno come corrispettivo delle quote obbligatoriamente versate e trattenute dai rispettivi datori di lavoro, o delle quote volontariamente versate, un buono-casa, per ogni mille lire versate; buoni casa che le pubbliche Amministrazioni e i privati datori di lavoro ritireranno dall’Istituto nazionale delle assicurazioni, In tali buoni, che funzionano, come vedremo, quali titoli nominativi durante il settennio, dovrà figurare il nome del dipendente, la categoria contributiva a cui egli appartiene, la composizione della sua famiglia e la sua residenza; dati questi necessari per determinare la località e l’ampiezza dell’abitazione a cui egli abbia eventualmente diritto, e necessari ad evitare forme di speculazione, dato che l’acquisto dei buoni-casa è possibile, nel settennio, solo a coloro che hanno almeno un buono-casa a titolo originario.

È previsto che il buoni-casa fruttino per tutto il periodo in cui hanno vita il 5 per cento se sono corrispondenti agli accantonamenti obbligatori, il 6 per cento se sono corrispondenti agli accantonamenti facoltativi. Durante, però, il settennio di attuazione del piano, tali frutti non verranno pagati, ma verranno accreditati in favore dei titolari dei buoni, ed aggiunti al valore dei buoni stessi; mentre, dopo il 1° gennaio 1956, gli interessi verranno pagati ogni anno nella misura unica del 5 per cento del valore originario accresciuto da quello derivante dell’accantonamento dei frutti degli anni precedenti. Ai titolari dei buoni-casa vengono offerte due prospettive: l’una certa, l’altra lasciata al sorteggio, e cioè, o il rimborso dei buoni attraverso un piano di 25 anni a partire dal 1° gennaio 1956, o l’assegnazione di un alloggio, attraverso modalità che esamineremo. Dopo il settennio è previsto un rimborso eccezionale, ogni anno, su richiesta, in favore dei lavoratori divenuti permanentemente invalidi al lavoro per malattia o infortunio. È pure previsto un rimorso eccezionale nel settennio delle quote accantonate agli eredi, in caso di decesso del lavoratore.

Abbiamo già accennato alla figura di titolo nominativo ch il buono-casa assume nel primo settennio, ed al vincolo alla sua circolazione, sempre nel settennio, rappresentato dal fatto che acquirente di esso non può essere che colui che ne abbia almeno uno, a titolo originario, allo scopo di evitare qualsiasi speculazione. Il buono-casa, invece, dopo il settennio, perderà la figura di titolo nominativo per trasformarsi in titolo al portatore, non essendovi più alcuna ragione di continuare a tutelare e ad invigilare sulla sua circolazione, per evitare che le case costruite anziché al lavoratore vadano a speculatori. La prima e fondamentale prospettiva per il titolare di buoni-casa è quella di poter giungere ad ottenere l’assegnazione, sotto forma di locazione con patto di futura vendita nel termine di 25 anni, delle abitazioni annualmente costruite. Gli alloggi costruiti non saranno di un tipo unico, ma di quattro tipi diversi, allo scopo, appunto, di poter tener conto, nell’assegnazione dell’alloggio, della composizione del nucleo familiare. Per dar lavoro in tutto il territorio nazionale e non danneggiare nessun sottoposto al risparmio, gli alloggi saranno costruiti nelle varie provincie e nei vari comuni, secondo un piano determinato che dovrà naturalmente tener conto del valore dei buoni in proprietà dei lavoratori residenti in tali zone.

Gli alloggi saranno estratti a sorte annualmente fra i lavoratori sottoposti al risparmio, raggruppati secondo le categorie previste, con modalità di cui è inutile parlare, stante l’evidenza delle norme apposite. I lavoratori favoriti annualmente dalla sorte non saranno più obbligati all’accantonamento delle quote di retribuzione, ma dovranno pagare un canone pari all’importo necessario per l’ammortamento del prezzo attribuito all’alloggio stesso, da esso detratto e il valore dei buoni-casa già in possesso dell’assegnatario ed il contributo dello Stato, di cui si è già detto. Di notevole interesse, da un punto di vista pratico, è la disposizione che prevede l’espropriazione per causa di pubblico interesse per le aree edificabili necessarie all’attuazione del piano settennale, e quella che dispone le agevolazioni di ordine fiscale. In ossequio all’articolo 81 della Costituzione il progetto dispone che per la durata del Piano E.R.P., e cioè per il quadriennio 1948-52, le somme occorrenti alla anticipazione statale annua di quindici miliardi saranno attinte dal fondo-lire; dopo, agli stanziamenti necessari, pari a quindici miliardi annui per altri tre anni e ad una cifra, durante il venticinquennio dell’ammortamento, decrescente da quasi 16 a 2 miliardi annui, si provvederà con la iscrizione ella spesa nel bilancio ordinario dello Stato.

Complessivamente, durante i trentadue anni della vita finanziaria del progetto, ad un risparmio complessivo dei lavoratori di circa trecentocinquanta miliardi di lire, corrisponderà un contributo statale di quattrocentocinquanta miliardi di lire, di cui sessanta a carico dei ricavi del piano ERP. A questo considerevole sforzo finanziario dei lavoratori e del tesoro corrispondono alcuni risultati. In primo luogo si offrono ai lavoratori edili italiani, proprio in un momento di particolare depressione, nuove possibilità di occupazione. In secondo luogo, e di riflesso, tale stimolo all’attività e all’occupazione si dà anche a un largo gruppo di settori connessi al settore edilizio. In terzo luogo tale spinta stimolatrice la si fa durare per sette anni, con assai probabili e benefici risultati per una tonificazione permanente di tutto il sistema produttivo italiano. In quarto luogo, e come conseguenza di quanto previsto sopra, si evita l’incremento della disoccupazione e della miseria e dell’avvilimento che l’accompagnano. Infine diminuisce di un milione duecentocinquantamila vani il deficit che in fatto di alloggi patisce il nostro Paese, dando da oltre duecentocinquantamila a oltre trecentosessantamila famiglie (a seconda che l’alloggio abbia due camere o tre, oltre la cucina e i servizi) la proprietà di una casa, secondo lo spirito e la lettera dell’articolo 47 della Costituzione.

È facile prevedere l’obiezione, che per raggiungere tali scopi si sottopongono circa quattro milioni di lavoratori a dei sacrifici. Sia consentito di rilevare che tali sacrifici sono richiesti ai lavoratori occupati – e non senza, del resto, una equivalente partecipazione di tutta la collettività nazionale attraverso il contributo statale – per diminuire a sé medesimi il rischio della disoccupazione e per dare al massimo numero possibile di lavoratori disoccupati finalmente la gioia della occupazione. Esordendo abbiamo ricordato i principi degli articoli 38 e 4 della nostra Costituzione, per realizzare i quali il presente disegno di legge è stato disposto. Sia consentito di concludere che il sacrificio chiesto ai lavoratori occupati a favore di quelli disoccupati, non vuole intaccare definitivamente e irrimediabilmente il diritto del lavoratore alla retribuzione, ma vuole offrire agli occupati la possibilità di mostrare che non invano – secondo l’articolo 2 della Costituzione – la repubblica può chiedere l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale.

Relazione presentata dal ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, Amintore Fanfani, alla Camera dei Deputati, seduta del 12 luglio 1948 (Atti Parlamentari, Documenti, Disegni di Legge e Relazioni, n. 48). Come noto, il dibattito parlamentare introdusse poi numerose modifiche a questo impianto, di cui voglio ricordare qui: l’introduzione di uno quota significativa di alloggi in affitto anziché in proprietà a riscatto; il criterio di assegnazione che invece di basarsi sulla «ruota della fortuna» delle estrazioni periodiche, diventò più simile a quelli delle graduatorie per case popolari.
Si vedano anche, su questo stesso sito, tutti gli altri articoli soprattutto storici dedicati in qualche misura al Piano INA-Casa 

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