Amministrare l’urbanistica in Gran Bretagna e nel mondo oggi (1911)

Prima di entrare nel vivo della discussione vera e propria di questa sessione pomeridiana, vorrei premettere alcune note del tutto personali, innanzitutto esprimendo il vivo piacere che provo in quanto cittadino britannico per essere qui in America, e partecipare al dibattito sul movimento urbanistico. Si tratta, come ha già osservato prima di me nel saluto il Sindaco di questa città, di un movimento mondiale, che trova espressione nei popoli di lingua inglese su entrambe le sponde dell’Atlantico. Chi viene dalla Gran Bretagna ha ogni motivo per apprezzare la calda accoglienza già dimostrata dalle città americane che abbiamo visitato. Gli abitanti di quelle città più impegnati nella vita sociale si sono dimostrati desiderosi di mostrarci il proprio impegno, non solo attraverso qualche vistosa «vetrina», ma anche ciò che posso definire un «dietro le quinte»: ovvero non tanto le iniziative di city beautiful centri civici o parchi, ma anche relative ai problemi che abbiamo sia noi in Gran Bretagna che voi qui negli Stati Uniti, il tugurio, la casa per i più poveri.

Vorrei anche esprimere le mie congratulazioni a questa città che ospita la mostra sull’urbanistica, che accoglie il convegno, per la straordinaria organizzazione degli incontri. E vi porto qui il messaggio del Presidente del Comitato Britannico per il Governo Locale, Mr. Burns, che non ha potuto intervenire di persona. Mi ha incaricato di dirvi quanto apprezza ciò che state facendo in America, e raccomanda di non limitarsi all’abbellimento dei centri città o alla realizzazione di grandi sistemi di parchi, come state già facendo, ma di ricordare che in Gran Bretagna il nostro grande obiettivo urbanistico sia la promozione della casa singola per tutti, secondo i principi del suburbio e della città giardino, tanto amati dai nostri concittadini. In un discorso alla Guildhall di Londra inaugurando la Town Planning Conference lo scorso anno Mr. Burns dichiarava:

«Non credo che la media dei nostri concittadini riesca a cogliere davvero gli effetti benefici di un ambiente domestico e urbano salubre sul temperamento e il carattere del popolo … La vastità e profondità delle questioni che tocca la legge inglese – e il rispetto che suscita in ogni paese del mondo – si deve certamente al prestigio che nutrono i suoi tribunali di giustizia, le sue aule politiche, la distinzione delle suo scuole e degli altri luoghi di dibattito pubblico. Luoghi magnifici e venerabili, non solo semplici strutture di pietra: le città non sono empori di beni materiali, posti di scambio e commercio; molto più di un banco di vendita, esse sono i luoghi in cui si cercano si incontrano e si fondono utilità comodità e bellezza, così che chiunque possa avvertire una reazione spontanea a tanta bellezza e domesticità, quella che comunicano i magnifici edifici e luoghi di amenità e grazia, verde, a creare quella gioia di vita che a tanti britannici manca, spazi anche per la sosta, quando studio e lavoro chiedono una gradita pausa … Finché il lavoro precario e sottopagato abiterà in questi squallidi quartieri e vicoli bui, alloggi degradati invece di decorose abitazioni, avremo un popolo fatto di pupazzi irresponsabili anziché di consapevoli cittadini. Maternità, infanzia, giovani, tutta la società e la nazione ci chiedono di demolire questo tugurio divoratore di anime. La vita deviata della strada produce l’umanità deviata, la donna spossata, il bambino malaticcio. … Progettiamo quindi la città, quindi, se così ci piace, ma facciamolo senza scordarci di spalmare meglio la popolazione. Viali più larghi, ma non a nascondere il caseggiato in affitto che ci sta dietro. Abbelliamo le città in ogni modo, ma non a scapito della salute e della casa e della vita delle famiglie lavoratrici. … Se faremo questo, verremo ricompensati da una città migliore, da strade magnifiche, da periferie più belle: e avremo fatto un passo in avanti per elevare, migliorare, rendere più degna la vita di tanti nostri concittadini».

Sono compiaciuto e onorato di rappresentare qui anche gli auspici da un breve incontro personale con l’Ambasciatore britannico a Washington, i suoi cordiali auguri per il nostro convegno, il suo desiderio che si traduca in un grande successo, la speranza che possa stimolare un maggiore interesse per l’urbanistica nel paese. Posso aggiungere che Mr. Bryce fu una delle prime persone a riconoscere il valore del movimento per l’urbanistica in Inghilterra, la sua potenzialità di di realizzare migliori condizioni sociali: e in un’epoca in cui non era ancora possibile ottenere alcun sostegno pubblico in questo campo, e si viveva nell’idea che si trattasse di ariose teorie sognanti vaghi ideali di impossibile realizzazione.

Per passare all’argomento centrale della discussione di oggi, vorrei parlarvi della situazione britannica anziché restare dentro il tema centrale proposto dalla sessione. Peraltro concordo con quanto a proposito esposto da Mr. Howe, ma a fronte di alcune ricerche sul caso della Germania direi che il mio paese ha il privilegio di non aver molto da imparare, nonostante tutto. Anche voi state procedendo su un percorso che nel giro di pochi anni vi porterà a conseguire ottimi e tangibili risultati, simili a quelli della Germania, salvo nel caso sottolineato pure da Mr. Howe: non si è ancora compresa l’importanza di acquisire suoli per scopi comunali, grandi superfici esterne all’abitato per espansioni future. Mentre per quanto riguarda i larghi viali, i parchi, gli spazi aperti, e altre questioni, credo si stia dimostrando qui in America un grande spirito civico, fin troppo modestamente sottaciuto da Mr. Howe.

Se esiste uno sviluppo in cui, dal punto di vista forse parziale di un visitatore come me, potete non essere particolarmente avanzati, è quanto specificamente trattato dalla nostra Legge Urbanistica Britannica. Trovo che in questo paese esista uno spirito di libertà individuale che certo non va criticato, ma che talvolta finisce per sfuggire a sé stesso. Questa libertà individuale qui e là si sovrappone alla libertà altrui, e pare occasionalmente farlo anche con quella collettiva. A mio parere esiste qualcosa di essenziale che vale per ogni libertà: non può mai interferire a nessun prezzo col diritto di ciascuno ad avere un tetto, una casa, un diritto che vale per tutti, non importa quanto poveri o umili.

Qualunque diritto quindi si consideri per la proprietà immobiliare, è la mia opinione, passa in secondo piano davanti alla possibilità per ogni cittadino di avere un alloggio salubre proporzionato ai propri mezzi. Ammetto che ciò comporta forse maggiori difficoltà di quelle che si incontrano in Inghilterra. Difficoltà costituzionali in questa grande terra, varietà di interpretazioni del diritto in ogni Stato, varietà di giudici giudizi e pregiudizi, sui vizi e virtù delle medesime interpretazioni; dai miei viaggi e incontri con cittadini bene informati di questo paese traggo non poche ragioni di perplessità, quanto al metodo con cui introdurre qui una legislazione urbanistica, con i limiti costituzionali accennati. E quindi non mi sento in grado di suggerire alcun che. Mi limiterò quindi a una breve descrizione di quanto stiamo facendo in Gran Bretagna, nella speranza di chiarirne i principi, su cui potreste lavorare verso il superamento delle vostre difficoltà costituzionali.

La nostra Legge Urbanistica ha come oggetto la bellezza, efficienza e salubrità di tutti i territori edificati, non edificati, in corso di trasformazione. Vorrei richiamare la vostra attenzione sulla differenza tra l’oggetto di quella Legge, e il territorio a cui si applica, con gli oggetti dell’urbanistica così come concepita sia qui che in Germania. Le trasformazioni urbane coprono parecchi temi cittadini, ma nel nostro caso particolare abbiamo capito che il primissimo problema da affrontare sono i terreni in periferia, dove è possibile anticipare l’espansione e gli stessi errori in cui siamo caduti in centro. Dobbiamo proseguire con le ricostruzioni là dove si concentra la popolazione, ma lo si può fare solo lentamente e gradualmente, superando difficoltà e pregiudizi del contribuente. Mentre il controllo sulle nuove aree di trasformazione, la prevenzione dei medesimi errori che le ricostruzioni rendono necessarie, si può effettuare a costi minimi, con grande risparmio del contribuente. Così la Legge Urbanistica britannica copre terreni in corso di trasformazione o ancora liberi da qualunque costruzione, per garantirne bellezza, efficienza, salubrità. La legge è attuata su iniziativa di una amministrazione locale o proprietà, e auspichiamo possa essere estesa a tutto il territorio non edificato.

Vorrei sottolineare cosa significa. Molti dicono: però questi poteri per essere efficaci dovevate averli cinquant’anni fa, oggi è troppo tardi. Voi americani non direste certo così, dato che siete convinti di raddoppiare la dimensione delle vostre città nel giro di dieci o vent’anni. Ma anche in Gran Bretagna, dove le città crescono certamente più lente, la risposta è che ogni quindici anni (ce lo dice il presidente del Comitato Amministrazioni Locali) duecentomila ettari di superficie si ricoprono di case, fabbriche, laboratori e altri edifici. Una cosa importante. C’è una legge a stabilire che nel Regno Unito quelle superfici su cui si costruirà per duecentomila ettari possono essere pianificate dall’amministrazione locale. E l’area può crescere di parecchio se ci aggiungiamo anche quei terreni su cui «forse si potrebbe costruire» e le «aree in via di trasformazione». Enormi potenzialità e possibilità. Inoltre, nella circoscrizione della Greater London negli ultimi trent’anni abbiamo realizzato ben cinquecentocinquantamila case su terreni in passato mai regolamentati da alcuna legge.

Cosa propone di fare la Legge Urbanistica? Per prima cosa che l’iniziativa, indipendentemente dalla collocazione urbana o rurale del territorio, resti di norma alla pubblica amministrazione locale. Se Philadelphia fosse una città del Regno Unito, per ottenere un finanziamento da usare per edifici pubblici, fognature o altre attività, dovrebbe rivolgersi al Comitato Amministrazione Locale, il quale verifica l’adeguatezza del progetto tecnico ed economico. Anche sull’urbanistica lo stesso Comitato avrebbe poteri analoghi. Se una città vuole predisporre un piano regolatore, si apre una procedura, tra i cui obiettivi c’è quello di armonizzare interessi spesso in conflitto, tra le proprietà e la pubblica amministrazione, oltre che quelli tra circoscrizioni amministrative confinanti. Ho già accennato come questo vi interessi, dato che capisco quanto anche in questo paese le amministrazioni non siano del tutto prive di gelosie, o per meglio dire amichevoli rivalità. Ad esempio mi è capitato di apprezzarne l’azione in qualche caso, da quando sono qui; parlavo di una città in un’altra città che pure apprezzavo, ma venivo considerato troppo «di parte», ovvero sostenitore di qualche interesse avversario. La cooperazione, fra proprietà e amministrazioni prima, e tra una amministrazione e l’altra confinante poi, pare questione essenziale affrontata dalla Legge. E cooperare appare difficile, dato che richiede compromessi in cui una parte in qualche modo prevale sull’altra.

A Baltimora, formalmente, la Roland Park Company ha predisposto in modo volontario un piano di trasformazione dei propri terreni redatto secondo linee approvate dalla pubblica amministrazione; il che indica come, per quanto riguarda il valore di quei terreni, si è ritenuto conveniente redigere un piano con tutti i suoi limiti. Abbiamo scoperto in Inghilterra che la proprietà ci guadagna, da una buona urbanistica, e sono certo che lo scoprirete via via anche qui. Mi è stato più volte confermato che non è possibile convincere nessun proprietario di questo paese a sottostare a qualunque vincolo nell’uso dei suoi terreni rispetto a quanto ha deciso. Beh, a Roland Park si sottostà ai vincoli prescritti, ci si adegua al fatto di confrontarsi con un architetto; si accetta una serie di limitazioni che possono apparire anche arbitrarie; e chi lo fa poi spende quattro o cinquemila dollari per un lotto e costruisce case da dieci e o ventimila dollari ciascuna. Persone che potrebbero tranquillamente dire «Non voglio che nessuno interferisca con quel che voglio fare del mio terreno, dei miei alberi, delle recinzioni, di come voglio costruirci delle case». Una volta verificato che questo genere di proprietà è preparata a vedersi imporre dei vincoli, nell’interesse di tutta la città, si capisce anche quanto possa essere logico imporre i medesimi principi a tipi di proprietà meno estese e importanti, prive del potere di condizionamento delle prime. Ne segue che sarebbe possibile anche in questo paese introdurre vincoli urbanistici con la medesima facilità della Gran Bretagna, senza alcun danno al vostro amore per le libertà individuali, che peraltro condividiamo. Certo bisogna iniziare a riconoscere che amare la libertà significa non interferire con la libertà altrui.

Secondo la Legge Urbanistica britannica, un proprietario può esigere un indennizzo per gli svantaggi derivanti da un piano regolatore; così come la pubblica amministrazione può reclamare un contributo dai privati per la miglioria derivante dal medesimo piano, pari alla metà del valore. Più o meno secondo i criteri che da voi si chiamano rispettivamente excess condemnation da un lato e benefit dall’altro. Si paga per l’eventuale danno e si richiede metà del valore del vantaggio alla proprietà. Ma notate questo aspetto particolare: una volta che l’ente locale ha presentato la sua domanda per un piano regolatore al Comitato Amministrazioni, nessun proprietario o altro operatore può intervenire contro i termini di quel piano, o chiedere indennizzi.

Così facendo si bloccano trasformazioni in contrasto non appena parte la procedura preliminare per un piano, oltre a impedire che vengano richieste compensazioni prive di legittimità. E nessun indennizzo anche per vincoli al numero di edifici realizzabili su quel terreno sulla base di motivate considerazioni sanitarie pubbliche. Birmingham, una città di dimensioni simili a Philadelphia, e simile anche come centro industriale, ha chiesto di redigere un piano regolatore su una superficie di milleduecento ettari di terreni, e si vuole contenere la quantità di case edificabili, tra le venticinque e le trentacinque all’ettaro. Qui a Philadelphia, esiste un ottimo sistema di edificazione per case a due piani, con densità fino a oltre 200 alloggi ettaro, e – riesca o meno Birmingham a imporre quei vincoli di piano – ci sono ampi margini di manovra per pensare a vincoli analoghi. La nostra Legge copre anche il controllo sugli edifici da realizzare, si possono imporre alcune funzioni, come quella ad attività produttive, o in altre zone residenziale, sempre pensando a eventuali indennizzi alla proprietà in caso di variazioni di valore.

Vi ho descritto brevemente alcuni aspetti delle nostre possibilità e poteri in Gran Bretagna, e non vorrei qui annoiarvi soffermarmi su altri dettagli. Voglio soltanto spendere qualche altra parola sulla cooperazione tra proprietà e comune. Baltimora ha realizzato un grandioso viale cooperando con le proprietà. Mi raccontano che la University Parkway, larga quaranta metri, nasce da un accordo secondo cui l’autorità cittadina realizza la carreggiata, e le proprietà mettono a disposizione i terreni. Come si comprende, vediamo qui in azione i medesimi principi del Town Planning Act britannico. Le differenze nella condizione abitativa tra i due Paesi sono molto grandi. Anche il fatto che le vostre maggiori città siano spesso così orientate al sistema dell’alloggio popolare in affitto privato rappresenta una difficoltà. Qui a Philadelphia però sembra che si possa affrontare il problema con maggiore facilità che altrove. Se a New York pare inevitabile la costruzione di grattacieli, qui non esiste alcuna scusa per realizzarli. Esiste spazio illimitato per l’espansione, c’è una popolazione abituata ad abitare in alloggi a villino unifamiliare. E quindi ci si può impegnare in un controllo delle periferie e dell’altezza degli edifici.

Infine, vorrei concludere ribadendo che non si può sottovalutare un problema solo perché sembra interferire coi diritti individuali di legittimo profitto della proprietà. Dobbiamo tutelarli, quei diritti, dato che significano benessere generale e prosperità economica per l’intero paese. Ma non è nell’interesse di nessuno, pubblico o privato, che quei diritti interferiscano con un altro diritto, cioè quello di ciascun uomo, donna, bambino, ad avere un tetto e un alloggio decoroso, e neppure a interferire nel necessario rapporto con la natura senza il quale ci attende solo degrado sociale. È stato autorevolmente affermato come in Inghilterra il 50% della povertà, oltre il 60% dei costi in qualche modo sostenuti per affrontare la povertà, malattie mentali, comportamenti antisociali e criminali, si debbano alle condizioni abitative. In altri termini, non c’è nulla di più dispendioso di pessime situazioni abitative, e migliorarle significa un grosso risparmio per le casse pubbliche a cui tutti contribuiamo. Se non si tiene conto di questo, finché non lo si considera come fatto sino ad oggi, allora il corpo fisico della società, della razza, la sua levatura intellettuale, la sua statura morale, si indeboliscono. Vanno perdute quelle medesime qualità su cui si è costruita la forza delle nazioni, quelle su cui è stata fondata e ancora si fonda. Ma se, come credo, voi capite le vostre responsabilità e doveri, molto si accrescerà il potere della nazione come fattore di progresso e civiltà, in futuro più che in passato.

Da: Proceedings of the National Conference on City Planning, Philadelphia, Pennsylvania, May 15-17 1911, Cambridge University Press – Titolo originale: The British point of view – Estratti e traduzione a cura di Fabrizio Bottini
Immagine di copertina: John Nolen, Glen Ridge, 1911 (dettaglio)

Nota: per comprendere forse meglio lo «stato dell’arte dell’urbanistica» nel periodo antecedente la prima guerra mondiale, a cui appartiene di diritto questo estratto dell’allora ex amministratore della Città Giardino di Letchworth, Thomas Adams, probabilmente risulta utile riprendere anche altri testi disponibili qui su la Città Conquistatrice, e relativi alla Conferenza Urbanistica di Londra 1910 organizzata dal RIBA. In particolare:
– George Lionel Pepler, Una arteria anulare per la Grande Londra
– Èugene Henard, La città del futuro
Daniel H. Burnham, L’urbanistica moderna nella città delle masse

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